司法解釋條文

《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》

第七條 由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內。

有下列情形之一耽誤申請時間的，應當認定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：

(一)不可抗力;

(二)人身自由受到限制;

(三)屬于用人單位原因;

(四)社會保險行政部門登記制度不完善;

(五)當事人對是否存在勞動關系申請仲裁、提起民事訴訟。

解 讀

依據《工傷保險條例》和《工傷認定辦法》規定，用人單位工傷認定申請法定期限遇有特殊情況，經報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當延長，而工傷職工或者近親屬的一年工傷認定法定期限是否可以適當延長則沒有規定。對此，有不同意見：第一種意見認為，《工傷保險條例》第十七條第二款規定的是除斥期間，不能延長；第二種意見認為，應不屬于除斥期間，可以適當延長；第三種意見認為，應不屬于除斥期間，但不要用延長的方式，最合理的是采用起算點的重新確定方式?？梢越梃b民事訴訟中訴訟時效的有關規定，起算點從申請人知道或者應當知道該項權利時開始起算。也就是，可以申請延長，具體是否延長，由社會保險行政部門根據具體情況確定。筆者認為，工傷認定的申請時限依法可以延長甚至中止或者中斷。理由如下：一是《工傷保險條例》第十七條第二款并未規定工傷職工或者其近親屬工傷認定申請期限為除斥期間，不排除延長甚至中止或者中斷；二是國務院法制辦（國法秘函[2005]39號）《對<關于對《工傷保險條例》第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示>的復函》亦明確“申請工傷認定時限應扣除因不可抗力耽誤的時間”，這也說明工傷職工或者其近親屬工傷認定申請期限不為除斥期間，可以延長甚至中止或者中斷。三是將工傷職工或者其近親屬工傷認定申請期限理解為除斥期間，則用人單位的工傷認定申請期限可以延長而工傷職工或者其近親屬工傷認定申請期限不能延長而違背平等原則，即使考慮到因為雙方的實際地位和能力不同而工傷職工或者其近親屬工傷認定申請期限長于用人單位的，也因為無法排除類似不可抗力的原因導致工傷職工或者其近親屬無法在申請期限內行使權利的情況。綜上，受傷職工或者其近親屬、工會組織認定申請期限依法可以延長，甚至中止或者中斷。

那么，受傷職工或者其近親屬、工會組織工傷認定申請期限具備哪些正當理由依法可以延長，甚至中止或者中斷?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條規定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內?！眳⒖荚摋l規定，將工傷認定申請期限延長的正當理由規定為“不可歸責于當事人的原因”。故《規定》第七條第一款規定：“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內?！币话銇碚f，這里所說的“不可歸責于當事人的原因”主要包括客觀原因和社會保險行政部門、用人單位等不當致使受傷職工或者其近親屬耽誤工傷認定申請這兩種情形。為了明確具體情形，《規定》第七條第二款規定：“有下列情形之一耽誤申請時間的，應當認定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：(一)不可抗力;(二)人身自由受到限制;(三)屬于用人單位原因;(四)社會保險行政部門登記制度不完善;(五)當事人對是否存在勞動關系申請仲裁、提起民事訴訟?！本唧w而言：

一，因不可抗力或者人身自由受到限制而耽誤工傷認定申請。

受傷職工或者其近親屬因不可抗力而耽誤工傷認定申請的，應當將耽誤期限予以扣除，否則對受傷職工或者其近親屬不公平。國務院法制辦（國法秘函[2005]39號）《對<關于對《工傷保險條例》第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示>的復函》也指出“申請工傷認定時限應扣除因不可抗力耽誤的時間”；《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條規定：因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內。因此，因人身自由受到限制而不能提起工傷認定申請的期限亦應當予以扣除。

二，因屬于用人單位原因而耽誤工傷認定申請。

實踐中，包括以下情形：（1）有不少職工工傷意識不強，一些用人單位有意欺騙受傷職工或者其近親屬，雖也給予受傷職工必要的治療和支付一定的待遇，一旦超過法定申請期限，就撒手不管。（2）用人單位借故與職工協商申請工傷認定事宜，一旦超過法定申請期限，就不再協商。（3）用人單位在與職工協商過程中同意申請工傷認定，但一直拖延申請，導致職工超過申請期限的。這些情形下一般用人單位大多未繳納工傷保險費用。因此，在理解工傷認定申請期限的問題上，要考慮到職工實際所處的弱勢地位，對其申請權利進行充分保障，因屬于用人單位原因而耽誤工傷認定申請期限的，耽誤的期限依法應當予以扣除。

三，因社會保險行政部門登記制度不完善而耽誤工傷認定申請。

由于社會保險行政部門登記制度不完善，工傷申請人已申請工傷認定卻無從查證，申請人有證據證明是因社會保險行政部門登記制度不完善導致的，被耽誤的時間可以扣除或者中斷計算。

四，因雙方當事人對是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁、提起民事訴訟而耽誤工傷認定申請。

申請人申請勞動仲裁、民事訴訟程序確認勞動關系，是否屬于申請期限的中斷或者中止的事由？一種意見認為，不是中斷或者中止事由。申請人應先提出工傷認定申請，再通過民事訴訟或勞動仲裁確認勞動關系。因為提起仲裁、民事訴訟，并不影響同時申請工傷認定，在社會保險行政部門受理申請人申請后，會要求其提供勞動關系的相關證據，申請人可以以正在仲裁或訴訟的理由要求延長舉證期限。另外，有人進一步認為，不應將其視為申請期限的中斷或者中止事由的理由為：工傷補償一定要及時，補償及時到位，可以使職工得到更多的生存、康復的機會，可以避免職工及其家屬的生活陷入困境。如果認可中斷事由，這實際上就大大推遲了職工得到工傷補償的時間。況且，工傷認定部門同樣具備對勞動關系存在與否的認定能力，在工傷認定過程中，對勞動關系存在與否沒有爭議，沒有必要通過勞動仲裁來解決。綜上，不應將雙方當事人是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁、提起訴訟視為申請期限的中斷或者中止事由。另一種意見認為，應該屬于工傷認定申請期限中斷或者中止的法定事由。用人單位和勞動者之間存在勞動關系，是受傷職工認定為工傷的前提條件之一。因為工傷認定是以確認勞動關系為基礎的，勞動關系不存在也就不可能認定工傷了。雙方當事人因是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁、提起民事訴訟而耽誤的時間應當依法予以中斷或者扣除，否則受傷職工或者其近親屬無法在申請工傷時提供《工傷保險條例》第十八條第一款第二項規定的“與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料”。我們認為，如果沒有民事訴訟法等法律規定“申請仲裁、提起民事訴訟”，社會保險行政部門在行使工傷認定職權中獨自對勞動關系進行判斷是最為理想的，也可以大大縮短職工得到工傷補償的時間。不過，由于民事訴訟法等法律明確規定對勞動關系可以申請仲裁、提起民事訴訟，工傷申請人可以在法定工傷認定申請期限內對勞動關系申請仲裁、提起民事訴訟。因此，由此耽誤的期限依法應當中斷或者中止。如《四川省高級人民法院關于審理工傷認定行政案件若干問題的意見》第十二條規定：“有下列情形之一的，人民法院應當認定勞動保障行政部門作出不予受理工傷認定申請的決定證據不足，適用法規錯誤：……（三）受傷害職工在工傷認定申請期限內向勞動和社會保障行政部門提出了工傷認定申請，但因勞動關系爭議而申請仲裁或提起訴訟，致使其在勞動關系確認后再次提出工傷認定申請逾期的?！?/p>

另外，如果已經進入工傷認定行政程序，雙方當事人對是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁或者提起民事訴訟的，其耽誤的時間是否計入工傷認定時間？筆者認為，社會保險行政部門在行使工傷認定職權中有權對勞動關系進行判斷，這意味著其排除了當事人申請仲裁或者提起民事訴訟的權利。因此，原則上不應該存在這個問題。但是由于實踐中對這個問題認識不一致，有些案件在已經進入工傷認定行政程序的情況下，雙方當事人對是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁或者提起民事訴訟的，那么可以將耽誤時間進行中斷或者中止計算。如《北京市高級人民法院關于審理工傷認定行政案件若干問題的意見（試行）》第五條規定：“工傷認定行政程序中，因雙方當事人對是否存在勞動關系發生爭議而申請仲裁提起訴訟的，該仲裁、訴訟的時間不計入工傷認定的期間?！?/p>

五，因其他正當理由超過法定申請期限。

這屬于兜底條款。在實踐中還可以包括以下情形：（1）職工因其他客觀原因無法申請工傷認定的，如遭遇意外傷害喪失行為能力，又無法找到近親屬的，或者近親屬死亡等。這屬于不可歸責受傷職工原因，依法應將耽誤的時間予以扣除。（2）社會保險行政部門同意延長申請時限的。社會保險行政部門不管基于什么理由同意延長申請時限的，均屬于不可歸責受傷職工原因，依法應將耽誤的時間予以扣除。（3）《規定》第七條第二款對另一種情形未作規定：社會保險行政部門要求申請人補正申請材料而耽誤工傷認定申請的?！豆ｋU條例》第十八條規定：“提出工傷認定申請應當提交下列材料：（一）工傷認定申請表；（二）與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的證明材料；（三）醫療診斷證明或者職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）。工傷認定申請表應當包括事故發生的時間、地點、原因以及職工傷害程度等基本情況。工傷認定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應當一次性書面告知工傷認定申請人需要補正的全部材料。申請人按照書面告知要求補償材料后，社會保險行政部門應當受理。”依據這一規定，一方面，社會保險行政部門違反上述規定要求補正申請材料而耽誤工傷認定申請的，耽誤的時間應當扣除或者中斷；另一方面，即使是合法要求補正申請材料而耽誤時間也要扣除。如《北京市高級人民法院關于審理工傷認定行政案件若干問題的意見（試行）》第五條第一款規定：“勞動保障部門要求工傷認定申請人補正申請材料的時間不計算在工傷認定申請的期間內，待補正材料時間屆滿后繼續計算?！保?）職工所受傷害在事故發生時未發現但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過法定申請期限的。新舊《工傷保險條例》及相應的《工傷認定辦法》規定，應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起算?！豆ｋU條例》第十七條第二款規定“事故傷害發生之日”作為申請工傷認定的起算點。但是，在實踐中，對“事故傷害發生之日”存在不同理解。一種意見認為其指的是“事故發生之日”；另一種意見則認為，“事故傷害發生之日”是指“事故傷害結果發生或者發現之日”。筆者認為，“傷害”是基于工傷事故而發生的，傷害結果與工傷事故之間存在因果關系。一般來說，工傷事故發生時，傷害結果也隨之發生，但也存在一些例外：工傷事故發生后，傷害后果尚未發生。在這種情況下，工傷認定申請主體無法預知是否會產生傷害后果、會產生什么樣的傷害后果，也無法預知傷害后果會引發什么樣的損失，當然也就無從提出工傷認定申請。也就是說，“事故傷害發生之日”和“工傷事故發生之日”是不同的。據此理解，“事故傷害發生之日”主要指的是事故傷害發生且傷害結果發生或者發現之日，而不是事故發生之日。為了更客觀的確定“事故傷害結果發生或者發現之日”，可以將其表述為“傷害確診之日”。因此，職工所受傷害在事故發生時未發現但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過法定申請期限的，社會保險行政部門依法不得以超過法定期限為由不予受理。