【作者簡介：張曉山，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，博士生導(dǎo)師，兼任中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長、中國供銷合作總社理事會理事、國家社科基金項目學(xué)科評審組專家、農(nóng)業(yè)部專家咨詢委員會委員等職。】

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟的存廢，有不同的甚至是對立的觀點。但必須指出，無論贊成還是反對，在法理和現(xiàn)實層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟都是一個巨大的存在。沒有農(nóng)村集體所有制，就沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟，因此，需要從理論、法律、政策與實踐層面對中國農(nóng)村的集體所有制進行探討。現(xiàn)在是農(nóng)村基層的實踐和為實踐操作保駕護航的政策舉措走在理論和法律前面，迫切需要理論上的創(chuàng)新。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和順利進行，關(guān)鍵是要以農(nóng)村基層的實踐創(chuàng)新為源泉，從理論上說清楚什么是中國農(nóng)村土地和其他資源或資產(chǎn)的集體所有制，在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進程中，實踐中凸顯的一些問題迫切需要從理論角度給予回應(yīng)。

(一) 農(nóng)民成員的“三權(quán)”讓渡范圍過小影響了改革紅利的釋放

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。但這些權(quán)利在什么范圍內(nèi)可以讓渡？《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出：“承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。”五部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制的實施意見》也提道：“允許進城落戶人員在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地……”《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出：“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性，只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。”“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回。”該意見同時指出：“通過改革，逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。”

在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)“三權(quán)”，無論是對改革的推動者還是受益者來說，改革的紅利都太小，無法充分調(diào)動其積極性，這是改革必須要解決的難題。

(二) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格界定問題

產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步是“歸屬清晰”，村民最關(guān)心的是誰有資格成為集體經(jīng)濟組織的成員。從各地經(jīng)驗看，浙江省人大2007年修訂的《村經(jīng)濟合作社組織條例》對社員有明文規(guī)定：“第十七條 戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟合作社社員。”廣東省政府2006年公布的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》的第十五條也對集體經(jīng)濟組織成員資格做出原則性規(guī)定。上海市農(nóng)委2023年公布的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定和農(nóng)齡統(tǒng)計操作口徑》明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定原則遵循“戶口在村”的總體要求，成員資格取得方式主要有原始取得和法定取得(婚姻、移民、收養(yǎng))，具體分為了11種類型。湖北省出臺了“以戶籍登記為基礎(chǔ)，以法律法規(guī)為依據(jù)，以村規(guī)民約為參考，以外地經(jīng)驗為借鑒，以民主評議為結(jié)果”的成員資格界定辦法。所有這些規(guī)定的共同點是成員首先要具備本集體經(jīng)濟組織所在地的戶籍，由戶口決定成員權(quán)。

集體資產(chǎn)明晰產(chǎn)權(quán)，能夠使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實質(zhì)是確定某個時間點具有資格的集體經(jīng)濟組織成員對于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，可以確定某個時間點的公平，即起點的公平；而將成員權(quán)益保障落在實處的關(guān)鍵是讓產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)起來。不能交易的賦權(quán)是虛置的，不被認同的賦權(quán)及交易是扭曲的，而沒有賦權(quán)的交易則是低效率的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予集體成員的合法財產(chǎn)權(quán)利，任何人都無權(quán)剝奪。成員擁有的權(quán)利能否全部或部分退出，使成員構(gòu)成的集體經(jīng)濟組織作為一種特殊法人在社會主義市場經(jīng)濟中運行？起點的公平使本村居民憑借成員資格獲得財產(chǎn)。但之后能否使產(chǎn)權(quán)流動，使具備一定條件的人憑借財產(chǎn)權(quán)獲得成員資格？要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，探索建立成員有償退出和有償進入機制，探索建立準(zhǔn)成員機制。固化之后，農(nóng)村集體的成員可以在一定條件下有償讓渡產(chǎn)權(quán)，放棄成員身份。沒有產(chǎn)權(quán)的社區(qū)成員或外部人員在符合一定條件的前提下可以被批準(zhǔn)購買產(chǎn)權(quán)，進入集體，成為成員或準(zhǔn)成員。在確定公平的起點的基礎(chǔ)上，集體產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)堅持黨的十八屆三中全會精神，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，淡化成員權(quán)，強化股東契約權(quán)。弱化農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的所有者角色，強化其作為資源要素所有者和要素貢獻者的角色。強化前者，只能使集體經(jīng)濟組織成為一種封閉的、類似俱樂部一樣的組織；只有強化后者，才能吸納其他要素貢獻者進來，引入新的資源要素。有學(xué)者指出：“作為成員權(quán)，從其初始配置方式來說，成員資格是不能交易的，所以承包權(quán)也不能買賣。但從未來發(fā)展來看，如果一個持有土地承包權(quán)的家庭全家沒有一個成員經(jīng)營農(nóng)業(yè)了，不使用土地了，在其自愿的前提下，經(jīng)原發(fā)包人同意，可以將土地承包權(quán)讓渡給該土地的實際經(jīng)營者，但不能讓渡給其他人，在有限的范圍內(nèi)開放承包權(quán)交易。”

寧夏平羅縣針對進城農(nóng)民城鄉(xiāng)之間“兩頭跑”、參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險有保障想退地、進城經(jīng)商農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后資產(chǎn)變現(xiàn)緩慢等問題，通過插花移民的方式，推行貧困人口的易地搬遷；探索開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)“三權(quán)”自愿永久退出的轉(zhuǎn)讓交易，盤活農(nóng)村資源。政策規(guī)定，在一定條件下永久退出全部產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶，必須放棄村集體經(jīng)濟組織成員身份。按照生態(tài)移民政策的安置標(biāo)準(zhǔn)，分配每戶5畝水澆地、80平方米以上住房、一宗宅基地和收儲補償費12萬元左右。在退出產(chǎn)權(quán)的農(nóng)戶完成轉(zhuǎn)讓手續(xù)之后，為移民確權(quán)登記頒證，并確認其村集體經(jīng)濟組織成員身份。該案例的特點是打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織封閉的格局，在集體經(jīng)濟組織成員的進入和退出機制上，進行了大膽的探索。

未來集體經(jīng)濟的發(fā)展方向應(yīng)是成員資格從封閉走向開放，從固化走向流動，而固化是為了更好地流動。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，促進股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動，有進有出，增資擴股，從而使集體經(jīng)濟組織最終成為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)組織。

產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)是集體產(chǎn)權(quán)改革最終的目標(biāo)，但實現(xiàn)這一目標(biāo)需要有一個轉(zhuǎn)化和過渡階段。集體產(chǎn)權(quán)是否流動和開放，何時流動和開放，取決于集體成員通過民主程序形成的共同意愿，而這又與各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、資源稟賦、社區(qū)文化、制度傳承和地理位置等因素密切相關(guān)。我們對青島市某區(qū)進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該區(qū)處于后工業(yè)化時代，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值和就業(yè)份額都很低。但無論社區(qū)干部，還是普通村民，“集體”概念深深扎根在他們的心中，農(nóng)民認同的是集體成員的公平理念，而不是股份企業(yè)的效率至上理念。這說明在集體土地和經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革問題上要有耐心，要尊重群眾的意愿，切忌疾風(fēng)暴雨、一刀切的運動方式。

(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“共同共有”或“按份共有”的所有權(quán)性質(zhì)問題

有的學(xué)者指出：“我看到有的省一級規(guī)范性文件中，將‘通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把收益分配權(quán)落實到每個人頭’，錯誤理解為‘將集體資產(chǎn)權(quán)分配到每個人頭’，將農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革理解為是把‘財產(chǎn)共同共有’改為‘按份共有’。這個理解是錯的，因為無論共同共有，還是按份共有，都是共有經(jīng)濟，而不是集體經(jīng)濟。而共有經(jīng)濟的本質(zhì)是私有經(jīng)濟，這就需要法律規(guī)范來進行嚴格規(guī)定、明確區(qū)分。”

首先應(yīng)明確，在馬克思恩格斯的所有制理論下，集體所有制等同于全社會所有制，并不存在我們所理解的剝奪了個人所有權(quán)的合作社的集體所有制。此外，在馬克思恩格斯的話題體系下，集體所有制與社會所有制、國家所有制的概念是相同的、交叉使用的。在社會主義國家的具體實踐中，集體所有制是社會主義法系獨有的概念，因此，無論用傳統(tǒng)大陸法系物權(quán)法中的何種概念來解釋“集體所有制”，都只是一種類比，不會完全準(zhǔn)確。當(dāng)初建立集體所有制時，也不是根據(jù)大陸法系資本主義法制中的任何一種制度來做模板。

其次，按照憲法，勞動群眾集體所有制與全民所有制都是社會主義公有制，但二者是有區(qū)別的。國家所有的資源和資產(chǎn)屬于中華人民共和國公民共同所有，全民所有即國有，是大的公有制。而集體所有的資源和資產(chǎn)屬于本集體成員集體所有，是一種本集體內(nèi)部的小公有制。這種集體所有對于本集體之外的人或單位來說，具有排他性，邊界非常清楚，類似私有制。

最后，《物權(quán)法》第二編所有權(quán)的第五章標(biāo)題是 “國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)”，第八章標(biāo)題是“共有”。是否可以說，共有是在公有和私有之外的一種所有制形態(tài)？

對所有權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、贈予等處置的權(quán)利是《民法》與《物權(quán)法》所規(guī)定的財產(chǎn)所有權(quán)人的處分權(quán)。處分權(quán)是所有權(quán)四項權(quán)能的核心，它通常只屬于所有者。因此，以所有權(quán)為對象的集體資產(chǎn)或資源的處置權(quán)能為集體所有。《物權(quán)法》規(guī)定，按份共有人對共有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)。我們認為，所有權(quán)屬性的體現(xiàn)不在于是共同共有還是按份共有，關(guān)鍵是成員個體占有份額的最終處置權(quán)是屬于個體還是屬于成員集體。如果在集體經(jīng)濟組織中，共有作為一種特殊的占有形態(tài)，按份共有作為一種特殊的所有權(quán)的分割形式，按份共有的成員對其份額享有占有、使用和收益的權(quán)利，但按份共有的份額最終處置權(quán)仍歸于集體，由集體成員通過民主程序最終決定，這樣的按份共有應(yīng)屬于集體所有。

在丹麥，大約1/3的住房屬于集體所有。2001年筆者對丹麥一個住房協(xié)會成員伊瑞克(Erik)做了訪談。伊瑞克所住的一棟樓原屬于私人，到1984年，房主決定出售他的房產(chǎn)，按照法律，他必須首先問居住的人是否愿意買。當(dāng)時有21家房客，兩家不愿意參加共同購買，就搬走了。另外有兩戶加入，一共21戶入股，股份的大小按照公寓的面積和房屋的狀況決定。每年開一次股東大會，由大會選出執(zhí)行委員會(Steering Committee)及主席。股東協(xié)會有實施細則(Bylaw)，對于股東的權(quán)利和義務(wù)都做了規(guī)定。協(xié)會雇有專業(yè)的會計。2002年的預(yù)算大頭是換新的屋頂，要250萬克朗，預(yù)算的大部分用于還貸款(他們有一個公寓是出租的，每年房租45000克朗，納入預(yù)算)。伊瑞克每月付4000克朗的住房使用費。股東只有電費各付各的，其余都一起付。如有人離開，出售股份，買主要經(jīng)執(zhí)委會同意，把購買股份的錢繳給委員會，由委員會再返還給賣主。在這個案例中，伊瑞克強調(diào)說：“我購買了股份，有了居住權(quán)，但我并不擁有公寓的所有權(quán)，我們21個人集體擁有這棟住宅，不是個人所有權(quán)，而是集體所有權(quán)，如同奶農(nóng)集體擁有奶廠一樣。”(他的原話是：Notindividualownership，butcollectiveownership。)個人不能以自己居住的公寓作為抵押去貸款，其所付的住房使用費與股份成比例。

西南某市在開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗時，提出針對農(nóng)村集體土地等資源和資產(chǎn)要向作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)民“確實權(quán)、頒鐵證”。關(guān)于征地補償款，該市都采取“征誰補誰”的政策。但是，在分配征地補償收入時，存在農(nóng)戶土地確權(quán)后頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證失效的問題，一些農(nóng)民依據(jù)現(xiàn)有法律要求在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部全體成員中平分補償款，其利益訴求得以實現(xiàn)。可見，成員個體占有份額的最終處置權(quán)還是屬于成員從屬的集體。

(四) 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的破產(chǎn)問題

有的學(xué)者指出：“產(chǎn)權(quán)制度改革是不是將集體經(jīng)濟直接改成企業(yè)呢？公司在市場不僅獲利，也要經(jīng)受很大風(fēng)險，倒閉、兼并、重組、破產(chǎn)也是常有的事，我們不能讓農(nóng)村集體經(jīng)濟實行產(chǎn)權(quán)制度改革后，過幾年就面臨破產(chǎn)，讓農(nóng)民‘下崗’，這可不行！”

《物權(quán)法》第六十七條規(guī)定：“國家、集體和私人依法可以出資設(shè)立有限責(zé)任公司、股份有限公司或者其他企業(yè)。國家、集體和私人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，投到企業(yè)的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產(chǎn)收益、重大決策以及選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利并履行義務(wù)。”有的學(xué)者提出，將“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟組織”在法律上進行區(qū)分，集體所有權(quán)人為“農(nóng)民集體”,“農(nóng)民集體”投資設(shè)立“集體經(jīng)濟組織”。“農(nóng)民集體”只需以各種用益物權(quán)進行投資。經(jīng)營失敗的“集體經(jīng)濟組織”需以自己的全部財產(chǎn)——包括前述用益物權(quán)償債，土地所有權(quán)不被波及。用益物權(quán)期限屆滿后，土地所有權(quán)基于彈力性恢復(fù)其完滿狀態(tài), “農(nóng)民集體”又可以設(shè)立各類用益物權(quán)，并再次向新的“集體經(jīng)濟組織”投資。我們認為，這種設(shè)計是具有可行性與可操作性的。村集體可以組建股份有限公司或其他法人類型的經(jīng)濟組織，法人以其財產(chǎn)(包括土地使用權(quán))進行投資，從而使土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)；但同時，土地所有權(quán)固定在村集體身上不動。一旦法人投資失敗，土地使用權(quán)可用于償債，而不會危及土地所有權(quán)。而土地使用權(quán)都有期限限制，期限屆滿自動消亡，土地所有權(quán)恢復(fù)完整，從而避免農(nóng)民徹底失地又缺失社會保障的問題。

通過改革，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的理事會相當(dāng)于一個集體資產(chǎn)管理公司，其理事會是由成員組成的農(nóng)民集體的代理。它在經(jīng)營時應(yīng)引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理模式，如集體資產(chǎn)信托投資模式、職業(yè)經(jīng)理人制度、獨立審計制度、委托經(jīng)營等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為法人后，可以用集體擁有的資產(chǎn)或資源的各類用益物權(quán)與其他市場主體合作、合資，采取一企兩制的方式。集體經(jīng)濟組織內(nèi)部按照民主決策確定的原則管理和分配，外部按照市場規(guī)則，發(fā)展為多元化的混合所有制經(jīng)濟形式，成為一種多元化的混合型的市場經(jīng)營主體。集體經(jīng)濟的這種嬗變將使它得以保持經(jīng)濟活力和市場競爭力。

應(yīng)該指出，發(fā)達地區(qū)的社區(qū)集體經(jīng)濟組織已吸取以往的經(jīng)驗教訓(xùn)，現(xiàn)在很少從事工商業(yè)投資，更多的是從事風(fēng)險較小的租賃業(yè)、物業(yè)管理業(yè)等。要警惕中、西部地區(qū)的基層干部在有了一些集體收益后，盲目發(fā)展產(chǎn)業(yè)和興建園區(qū)的行為。

(五) 明晰產(chǎn)權(quán)、實現(xiàn)農(nóng)民的選擇權(quán)不是一蹴而就的事情

有的學(xué)者指出產(chǎn)權(quán)是選擇權(quán)，但要防止農(nóng)民“被選擇”。農(nóng)民自己來選擇產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓等形式的可能性要取決于以下幾個必要的條件：第一，農(nóng)民要有一定的知情權(quán)。一般來說，一個人得到的信息越充分越準(zhǔn)確，做出的決定就越符合自身的根本利益。但是現(xiàn)在農(nóng)民得到的很多信息是不充分的，甚至是故意扭曲的。第二，農(nóng)民的權(quán)利受到侵害時能夠維權(quán)，有暢通的法律訴求渠道，低廉的打官司的成本。第三，政府不僅有能力維護社會公平正義，而且有意愿維護公平正義。從根本上講，農(nóng)民需要逐步培養(yǎng)自己的維權(quán)方式，促進基層民主制度的發(fā)育和健全。實踐證明，保護產(chǎn)權(quán)、實現(xiàn)農(nóng)民的選擇權(quán)可能比明晰產(chǎn)權(quán)的任務(wù)更艱巨、更關(guān)鍵。

同時必須指出，所有權(quán)的絕對性必須伴之以社會性和義務(wù)性。德國1919年的《魏瑪憲法》中規(guī)定，“所有權(quán)同義務(wù)共存，其行使應(yīng)符合公共福利”，“依據(jù)公共需要，可以收用、使用或限制財產(chǎn)權(quán)，但應(yīng)予以相應(yīng)的補償”。世上沒有絕對的權(quán)利，權(quán)利總是與義務(wù)相連，所有權(quán)亦是如此。

文章來源：《中南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，本號主要發(fā)布四川戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興研究院的原創(chuàng)圖文及視頻資訊，并提供相關(guān)政策法規(guī)講解。另有部分資料來源于互聯(lián)網(wǎng)，內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)參考，不代表本號立場，非常感謝作者的辛勤寫作，如有侵犯版權(quán)敬請告知，我們將及時刪除。