縣級以上地方人大及其常委會依法撤銷由它任命的“一府一委兩院”組成人員職務，是憲法和法律賦予的一項重要職權，也是促進“一府一委兩院”依法行政、依法監察、公正司法，建立和完善社會現代治理體系，推進民主法制建設的重要形式。那么，如何有效地行使好這項職權．本文試作一些探討。

行使撤職權是地方各級人大常委會行使監督權的一項重要的剛性監督方式。地方組織法第四十四條規定，地方各級人大常委會有權撤銷本級人民政府個別副職，撤銷由其任命的“一府兩院”國家機關工作人員。監督法在憲法和地方組織法的基礎上，專列第八章就地方各級人大常委會“撤職案的審議和決定”等方面依法給予了明確規定。

撤職案的審議和決定

1986年以前，法律對地方人大常委會的撤職權沒有規定。1986年全國人大常委會修改地方組織法，考慮到在本級人大會議閉會期間，如果個別國家機關工作人員有違法違紀行為，需要依法處理，因此增加規定了縣級以上地方各級人大常委會的撤職權。但是地方組織法對行使撤職權的具體程序未作規定，實踐中在這方面出現了不少問題，如撤職案應由誰提出，常委會組成人員是否可以提出撤職案以及如何處理撤職案等。監督法在總結地方人大常委會行使撤職權的經驗基礎上，對撤職案的提出主體、處理、審議和決定作了規定，進一步完善了撤職制度。這對于加強對國家機關工作人員的監督，完善人大的監督手段具有重要意義。

一、撤職的內涵與意義

1．撤職的內涵

撤職不同于因工作變動、離退休等原因的正常免職，撤職是對有違法、違紀或者失職、瀆職行為的國家機關工作人員，在其任期屆滿或者正常卸任之前，依法撤銷(解除)其所任職務的一種行為。因此，撤職同罷免一樣，具有懲戒性質，但不是行政處分。

根據地方組織法和監督法規定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷由其決定、任命的國家機關工作人員。正確理解和把握地方人大常委會撤職的內涵，要注意與以下幾種解職行為相區別：

一是與“免職”的區別。人大常委會既有撤職權，也有免職權，但撤職與免職不同。撤職是一種懲罰性行為，表明被撤職人員有過錯，如違反紀律、工作嚴重失誤，甚至有違法犯罪行為等。免職一般不具有懲罰性，可以適用于包括因調任其他工作、輪崗交流、任職期滿、退休等因素而引起的免除其所任職務的行為。當然，在某些情況，免職也適用于有過錯行為的國家機關工作人員，但相比撤職而言，其過錯程度要輕一些，或者是其行為的性質還有待于進一步查清核實，只是現在已不適于繼續任職而先行免職。

撤職與免職在性質上不同，在程序上也有所區別。人大常委會決定免職的程序一般是：(1)免職案由提請任職的“一府一委兩院”正職領導人員提出；(2)免職案中一般只需簡單說明免職理由；(3)常委會對免職案進行審議后即予表決。撤職具有懲戒性，體現了人大常委會對有關國家機關工作人員的監督。因此，除提請任職的“一府一委兩院”首長有權提出撤職案外，人大常委會組成人員也可以提出撤職案。同樣，因撤職具有懲戒性，因此撤職案應當寫明撤職理由，并提供有關材料，被提出撤職的人員有權提出申辯意見，必要時還應對撤職案所指控的行為是否屬實進行調查，所以，監督法規定可以就撤職案組織特定問題調查委員會。相比而言，免職案的審議和決定程序則簡單一些。

二是人大常委會決定撤職與公務員紀律處分中“撤職”的區別。公務員是依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，包括由人大及其常委會選舉、決定任命的人員。根據公務員法規定，公務員因違法違紀應當承擔紀律責任的，依照公務員法給予處分。處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。其中撤職是指撤銷公務員所擔任的職務的紀律制裁方式，一般由公務員所任職務的任免機關批準。人大常委會決定撤職與紀律處分中的撤職相比，后果都是解除公務員所擔任的職務；其區別在于：撤職處分屬于紀律監督，是按紀律處分的條件和標準對違紀人員給予的處理，被處分人員有權申訴和申請復議。人大常委會決定撤職體現人大常委會對所決定任命公務員的政治監督，包含了對公務員的紀律監督，但不限于紀律監督，還包括對公務員履職行為的監督。在程序上，不存在被撤職人員進行申訴和申請復議的問題。

由人大常委會決定、任命的人員，也存在依法給予撤職紀律處分的問題。如遇此類情況應如何辦理呢?由人大常委會決定任命的公務員，其職務的解除權屬于人大常委會，但是，如果撤職處分由人大常委會作出，與人大常委會的性質不符，因為它不是紀律處分機關；如果撤職處分直接由公務員所在機關作出，則與人大常委會的任免權相沖突。在實踐中，通常采用的做法是：需要對人大常委會決定任命的人員給予撤職處分時，一般先提請人大常委會撤銷或者免去其所任職務，然后再執行紀律處分。

三是撤職與“罷免”的區別。根據地方組織法第十條的規定，地方各級人大有權罷免本級人民政府組成人員：縣級以上地方各級人大有權罷免本級人大常委會組成人員和由它選出的監委會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長。罷免人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準。罷免與撤職在性質、作用等方面，比較類似。人大常委會是本級人大的常設機關，行使部分國家權力。人大常委會的撤職權實際是人大罷免權的延伸。也正是如此，監督法對撤職案的提出、處理和審議等程序的規定，參考了地方組織法關于罷免的規定。其不同點在于兩者行使的主體不同，罷免權由代表大會行使，撤職權由常委會行使。也正是行使主體的不同，帶來了范圍的不同，罷免對象包括“一府一委兩院”正職領導人員以及常委會組成人員。

2．撤職權的意義

確立縣級以上地方各級人大常委會的撤職權，并完善其行使程序，具有重大的監督意義：

一是有利于克服官僚主義，防止權力腐敗。人大及其常委會選舉、決定任命的國家機關工作人員，在國家和社會的管理中，行使著法律賦予的公共權力。公共權力本質上是為公共利益服務的，是非人格化的權力。但是，公共權力必須由有血有肉、有個人興趣和偏好、有個人利益和價值的自然人來行使。為了保證公共權力得到正確行使，必須對國家機關工作人員的行為加以規范和約束，并加強監督。人大常委會的撤職權和代表大會的罷免權一樣，是人民監督公仆，保證國家機器掌握在人民手里的重要手段，也是促進國家機關克服官僚主義。人大依法罷免、撤銷所選舉、任命的國家機關工作人員，就是依靠人民群眾和人民代表進行監督，杜絕毒害國家政權的“一切可能性”的一種強有力的形式。

二是完善了監督機制，健全了監督國家機關工作人員的手段。我國地方各級人大會議每年舉行一次會議，會期也比較短。在人大會議閉會期間，需要有監督人大及其常委會所選舉、任命的國家機關工作人員的手段。法律賦予人大常委會撤職權就直接源于這一需要。1986年修改地方組織法，對增加規定地方人大常委會的撤職權作了解釋說明：“地方組織法規定人大有權罷免地方國家機關領導人員，對人大常委會只規定了有權免職，沒有規定可以罷免或者撤職。在實際工作中，還存在因犯錯誤需要由人大常委會決定撤職的，這同正常的免職不同，草案補充規定，人大常委會有權撤銷個別政府副職領導人員和由它任命的其他組成人員以及監委會成員、法院審判人員、檢察院檢察人員的職務”。賦予縣級以上地方各級人大常委會撤職權并完善其行使程序，完善了人大會議閉會期間的監督機制，有利于區分不同情況，及時查處有違法違紀、失職瀆職行為的國家機關工作人員。

三是促進其他各項監督工作的開展。對于縣級以上地方各級人大常委會來說，撤職權并不是一項經常行使的權力，但是這項權力具有重大的威懾力，是其他各種監督形式的有力支撐。有的同志認為，人大常委會的監督，軟的多，硬的少；彈性的多，剛性的少，監督力度不夠。其實不然，這應當從整個人大常委會的監督體系來看。根據監督法規定，人大常委會通過聽取和審議專項工作報告，審查和批準決算，審查和批準計劃和預算在執行過程中所作的部分調整，開展執法檢查，對規范性文件進行備案審查等，開展經常性的、例行的監督，促進“一府一委兩院”依法行政、依法監察、公正司法，不斷改進工作。人大常委會的撤職權與其他各種監督形式，相輔相成，構成了人大監督體系的有機組成部分。撤職權為其他各種監督形式發揮效果和作用提供了有力保障。

二、撤職適用的對象范圍

監督法第四十四條規定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長、人民檢察院分院檢察長的職務。從法理上講，各級監察委員會主任、副主任、委員，由人大及其常委會選舉或任命產生，受人大監督，縣級以上人大在閉會期間，可以決定撤銷由它任命的監委會組成人員和監委會副主任、委員，根據上述規定，人大常委會決定撤職適用的對象范圍包括四類人員：

一是個別政府副職領導人員。這和個別任免政府副職領導人員是相對應的。地方組織法第四十四條第(九)項規定，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免。對于政府副職領導人員，本級人大常委會可以個別任免，因而也可以個別撤職。需要明確的是，個別撤職并不只限于本級人大常委會所個別任命產生的政府副職領導人，對于由人代會選舉產生的政府副職領導人，本級人大常委會也是可以決定“個別”撤職。這里不是對特定人員的限制，而是對數量上的限制，即只能是“個別”。政府副職領導人的任用決定權，原則上屬于代表大會，但在大會閉會期間，也有個別需要調整的，因此，作為例外，法律授權常委會也可以任免、撤銷政府副職領導人，但應限于“個別”。那么應當如何界定“個別”呢?

對于“個別撤職”應參照“個別任免”來理解考慮。地方組織法規定“個別任免”的時間較長，實踐經驗較多，實踐中提出的問題也已逐步明確。一些地方曾先后向全國人大常委會法制工作委員會詢問，縣級以上地方各級人大常委會在本級人大“閉會期間”個別任免政府副職領導人，是指兩次大會之間只能進行個別任免，還是指每次常委會會議上都能進行個別任免?“個別”的具體數額是多少?法制工作委員會對此答復：這里的“閉會期間”是指兩次大會之間。“個別任免”的具體數額，法律沒有規定，建議在兩次大會之間一次常委會會議決定任免的政府副職領導人員以一名為宜。這里明確的是兩個問題：(1)閉會期間的含義，即兩次大會之間(整個閉會期間)只能進行個別任免。至于具體在哪一次常委會會議上進行個別任免，可根據工作需要安排，但不能在每一次常委會會議上都安排個別任免。如果在閉會期間的每一次常委會會議上都可以進行個別任免，就有可能在閉會期間把大會選舉的政府副職領導人全部更換完畢，這顯然不符合法律對任免加“個別”限制的原意。因此不宜每次常委會會議都進行個別任免，如需全部或大部分更換，應當召開人民代表大會。(2)個別任免的具體數額。地方組織法除規定人大常委會在人大閉會期間可以個別任免政府副職領導人員外，第三十條還規定可以任免專門委員會的個別副主任委員和部分委員。一般理解而言，個別相對于整體而言，是整體中的極少數部分，個別任免的數額應當與職數聯系起來考慮，可以是一、二名，也就是在兩次大會之間只能個別任免一、二名。這樣理解同人大會議的運行機制也是相符的。在人大會議召開前后的一段時間，如果有政府副職領導人職務變動，原則上要安排由大會選舉。而只有在大會召開后一段時間，因工作需要變動政府副職領導人，并且此時離下一次人大會議召開又還有一段時間，這時可以由常委會進行個別任免。參照對“個別任免”的解釋，“個別撤職”可以理解為在兩次人大會議之間，人大常委會可以個別撤銷政府的副職領導人，但數額應控制在一、二名內。

二是政府正、副職領導人員以外的其他組成人員，根據地方組織法第五十六條的規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府分別由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長、廳長、局長、委員會主任等組成。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府分別由縣長、副縣長，市長、副市長，區長、副區長和局長、科長等組成。因此，政府正副職領導人以外的其他組成人員包括秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長等。根據地方組織法第四十四條第(十)項的規定，縣級以上地方各級人大常委會根據本級人民政府正職首長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案。對于上述人員，本級人大常委會有權任免，因此也有權決定撤職。對于這部分政府組成人員，人民代表大會還有權罷免。

三是地方各級監察委員會主任以外的由人大常委會任命的副主任、委員。根據憲法和監察法，監察委員會由主任、副主任和委員組成，主任由本級人大選舉產生，同時受人大和上級監委監督。在本級人大閉會期間，如果本級人大常委會認為本級監委會主任需要撤換，需報請上一級監委會批準同意。因此，縣級以上人大常委會決定撤職的對象只是在閉會期間任命的監委會副主任、委員，不包括本級監委會主任。

四是由人大選舉產生的人民法院院長、人民檢察院檢察長以外的由人大常委會任命的審判、檢察人員。根據人民法院組織法、人民檢察院組織法，人民法院院長、人民檢察院檢察長由本級人大選舉、罷免。在本級人大閉會期間，如果本級人大常委會認為人民法院院長需要撤換，須報請上級人民法院報經該級人大常委會批準。全國和省級人大常委會根據本級人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級人民檢察院檢察長。法律對人民法院院長、人民檢察院檢察長的監督程序作了專門規定。因此，縣級以上地方各級人大常委會決定撤職的對象范圍不包括本級人民法院院長和人民檢察院檢察長。

省級人大常委會對其任命的中級人民法院院長、人民檢察院分院檢察長，有權決定撤銷其職務。我國的人民法院分為基層、中級、高級和最高四級，人民檢察院的設立與人民法院的設立相對應，其中在省、自治區內按地區設立和在直轄市內設立中級人民法院和人民檢察院分院，其院長和檢察長由所在省、自治區、直轄市人大常委會主任會議提名，人大常委會任免。因此，省級人大常委會同時對他們享有撤職權。這里的中級人民法院和人民檢察院分院不包括設區的市和自治州的中級人民法院和人民檢察院。

三、撤職案的提出、審議與決定

1．撤職案的提出主體

根據有關法律規定，理論上可以向本級人大常委會提出撤職案的主體應有四類：一是縣級以上地方各級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察院。縣級以上地方各級人民政府、監察委員會、人民法院和人民檢察直接使用本級人大常委會決定任命的所屬國家機關工作人員，對他們的工作履職情況，比較熟悉了解，賦予他們向本級人大常委會提出撤職案的權力，有利于及時、主動地對所屬國家機關工作人員進行監督，一旦發現有違法違紀、失職瀆職行為需要撤銷現任職務的，就可以及時啟動撤職程序。地方各級人民政府、監委會、人民法院和人民檢察院提出撤職案，應由本級人民政府正職首長和本級監察委員會主任簽署提出，以及人民法院院長和人民檢察院檢察長簽署提出。行政機關實行首長負責制，人民政府各組成部門的正職負責人，由人民政府正職首長提請本級人大常委會任免。監委會和人民法院、人民檢察院雖然并不實行首長負責制，但人大常委會任免監委會成員、審判、檢察人員，也都由監委會主任和人民法院院長、人民檢察院檢察長提請。因此，人民政府正職首長、監委會主任、人民法院院長和人民檢察院檢察長可以代表本機關簽署向本級人大常委會提出的撤職案。

二是縣級以上地方各級人大常委會主任會議。主任會議的組成分兩種情況：(1)省、自治區、直轄市、設區的市和自治州的人大常委會主任會議由主任、副主任若干人和秘書長組成；(2)縣、自治縣、不設區的市、市轄區人大常委會主任會議由主任和副主任若干人組成。主任會議負責處理本級人大常委會的重要日常工作，包括擬定常委會會議的議程草案，研究處理本級人大常委會組成人員聯名提出的議案、質詢案等。在人事任免方面，主任會議可以向常委會提名專門委員會的個別副主任委員和委員的人選，提名代表資格審查委員會組成人員的人選等。主任會議可以提出撤職案，是法律賦予的又一項重要職責，也是黨監督管理干部的重要渠道。對于常委會決定任命的國家機關工作人員，有關部門經調查核實，發現有違法違紀、失職瀆職等情況而需要撤銷其職務的，可通過主任會議向本級人大常委會提出。主任會議采取會議的方式決定問題，在充分討論、廣泛聽取意見的基礎上作出決策。因此，主任會議提出撤職案，應經主任會議成員集體討論，以少數服從多數通過。

三是常委會組成人員五分之一以上聯名提出。常委會組成人員在集體行使監督職權的過程中，發現本級人大常委會決定任命的國家機關工作人員有需要撤職情形的，可以聯名提出撤職案，啟動撤職程序。聯名提出撤職案的法定人數是常委會全體組成人員的五分之一。聯名提出撤職案比人大代表在人大會議上聯名提出罷免案的門檻要高，而提出罷免案的門檻又高于代表聯名提出候選人的要求，這其中體現了深層次的制度設計考慮。地方組織法規定，縣級以上地方各級人大舉行會議的時候，十分之一以上代表聯名，可以提出對本級人大常委會組成人員、人民政府組成人員、監委會主任、人民法院院長和人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議。選舉地方國家機關領導人員時，省級，市級(設區的市、自治州)，縣級人大代表分別30人、20人和lO人以上聯名，可以提出本級國家機關領導人員候選人。比罷免案的聯名人數要低。這主要是因為，聯名提出候選人，是為了廣泛發現優秀人才，充分發揚民主，因此門檻不宜過高，并且提出的候選人過多，也可以通過協商、討論逐步集中。而提出罷免案是對已經過半數當選人員的否決動議，必須具有相當的群眾基礎，得到一定數量代表的支持，以保證經多數人通過的國家機關工作人員任職的相對穩定性。常委會組成人員提出撤職案，比代表提出罷免案的要求更高。這主要是因為常委會組成人員的人數比較少。根據地方組織法，省級人大常委會組成人員一般是35人至65人，至多不超過85人；設區的市、自治州一般是19人至41撤人，至多不超過51人；縣級人大常委會一般是15人至27人，至多不超過35人。如果按十分之一計算，幾名委員即可聯名提出撤職案，不利于保證撤職案提出的嚴肅性。為保證提出的撤職案具有一定的委員基礎，體現嚴肅、慎重的精神，因此監督法將聯名提出撤職案的人數規定為全體常委會組成人員的五分之一以上。我國法律中也有五分之一以上聯名提出罷免要求的類似規定，如地方組織法規定，鄉級人大代表五分之一以上聯名可以提出對于鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長的罷免案。村委會組織法規定，本村有選舉權的村民五分之一以上聯名，可以要求罷免村委會成員等。監督法借鑒了這些規定。常委會組成人員參加聯名提出撤職案，應當認真研究領銜人提出的撤職理由是否成立，相關材料是否充分，經慎重考慮后決定是否參與聯名。

撤職案的提出主體包括了“一府一委兩院”、主任會議和常委會組成人員聯名，設計了比較嚴密的監督啟動機制，有利于充分發揮這一監督手段的作用。

2．撤職案的內容要件

提請人大及其常委會審議決定的議案，都應當具備法定的形式和要件。根據代表法和有關法律，議案應當有案由、案據和方案。質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。罷免案應當寫明罷免的理由等。撤職案作為一種比較特殊的議案，也應當具備法定的形式和要件。監督法對撤職案的內容要件作了規定，即撤職案應當寫明撤職對象和理由。撤職對象就是被要求撤銷職務人員的姓名和所任職務。這是撤職案所直接指向的目標，一定要明確無誤。撤職理由就是提出撤職案所依據的事實和法律根據。對于在什么情況下或者對于什么樣的行為可以提出撤職案，法律沒有規定，但是提出撤職案必須有充分的理由。這種理由大體可以歸納為以下兩方面：一是認為有違法違紀行為，如貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利等；二是認為有失職瀆職行為，如玩忽職守，貽誤工作，漠視人民的生命和財產損失等。前者是一種積極的作為，后者是一種消極的不作為。判定是否需要撤職，既要考慮情節，又要考慮后果。情節嚴重，給國家和人民利益造成重大損失或嚴重后果的；或者是觸犯刑律，構成犯罪的，都是撤職的重要理由。

提出撤職案還應當提供有關材料，以支持撤職理由，主要是有關違法違紀、失職瀆職的事實、證據等。事實是決定是否撤職的客觀依據，應當做到事實清楚，要對所指控行為的時間、地點、情節、危害及后果等有明確說明。證據是證明案件真實情況的所有事實，應當真實可靠并且能相互印證。有關材料作為撤職案的附件，一并提交。

3．撤職案的處理

撤職案提出后，其處理程序有兩種：一是對于事實清楚、證據確鑿的撤職案，由本級人大常委會主任會議直接提請本級人大常委會會議進行審議。“一府一委兩院”和主任會議提出的撤職案，有關部門事先進行了大量的調查取證工作，一般符合事實清楚、證據確鑿的要求。因此，一般情況下應直接提請常委會會議審議。二是對于撤職案指控的事實是否成立，證據和事實尚不清楚的，由主任會議決定暫不提請常委會會議審議，而是向常委會提議組織特定問題的調查委員會，由以后的常委會會議根據調查委員會的報告審議決定。這實際上是為撤職設計了“冷處理”程序，以便有一個緩沖的時間，避免在有關事實尚未搞清楚的情況下草率作出決定，體現了對人的處理要慎重的原則。對于常委會組成人員聯名提出的撤職案，主任會議要根據撤職案所提出的事實和證據等情況，決定是提請常委會會議審議，還是提議組織特定問題調查委員會，待查清有關問題和事實后再審議決定。

4．撤職案的審議和表決

列入常委會議程的撤職案，由常委會全體會議和分組會議審議。常委會組成人員可以就撤職案的事實是否清楚，證據是否確鑿，理由是否充分，適用法律是否正確，處理是否恰當等發表意見和看法。在撤職案提請表決前，被提出撤職的人員有權在常委會會議上申辯，就撤職案所提出的事實、證據和理由等提出反駁意見，為自己申訴和辯護。申辯的形式有兩種：一是口頭進行申辯，二是書面進行申辯。如果口頭申辯不方便，可以提出書面申辯意見，由主任會議決定印發常委會會議。賦予被撤職人員申辯的權利，是撤職程序公正性的內在要求。公正程序要求，每個人在接受不利處分之前，都應當有申辯的機會。規定被撤職人員享有申辯的權利，正是體現了這一要求。允許被撤職人員申辯，也是正確審議決定撤職的制度保證。“兼聽則明，偏聽則暗”，被撤職人員的申辯，有助于進一步查清有關事實和真相。如果被提出撤職的人員在申辯中提出了否定撤職理由的事實和證據，常委會主任會議應當責成有關部門認真研究、核實。

撤職案經常委會組成人員審議，如果沒有對撤職案提出相反的事實和證據，意見比較一致，主任會議應當將撤職案提請常委會全體會議表決。表決撤職案，采用無記名投票的方式。因為撤職案涉及對具體人的處理，為便于常委會組成人員真實地表達自己的意見和觀點，防止打擊報復，因此要采用無記名投票的方式表決。表決由常委會全體組成人員的過半數通過。