引言

1968年，美國學者哈丁發表了著名的《公地的悲劇》（The Tragedy of the Commons），哈丁在文章中舉了一個例子，即如果有一片對所有人開放的公共牧場，那么牧民們會傾向于在這塊公共牧場上養盡可能多的牲口，直到過度放牧引發牧場退化。這背后的邏輯很簡單：對于個體來說，多養一個牲口的收益完全歸自己享受，但多養牲口給牧場帶來的負擔卻是全體牧民承擔。[1] 這則簡單的例子揭示了一個道理：由于人類逐利的本性，對于那些缺少明確產權所有者和管理者的公共財產或資源（例如自然環境），往往更容易受到侵害。“公地悲劇”理論提出后，如何避免環境問題成為了學者研究的熱點，反映在法律層面上，則促進了現代公益訴訟制度的誕生。

一、環境公益訴訟的歷史

公益訴訟是一項古老的法律制度，上可以追溯到古羅馬時期，當時的政權機構遠沒有近代這樣健全和周密，僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，故授權市民代表社會集體直接起訴，以補救其不足。[2] 然而現代意義上的公益訴訟制度，則被普遍認為誕生于美國。1863年美國《反欺騙政府法》規定任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府，索取錢財后，有權以美國的名義控告違法的一方；1890年《謝爾曼法》和1914年《克萊頓法》均規定對反托拉斯法禁止的行為，檢察官、任何個人及組織都可以起訴。[3]

環境領域的公益訴訟起步則更晚一些。美國在1970年密歇根州《環境保護法》中首次創設“公民訴訟”的概念。該法律規定，為保護自然資源等不受污染和損害，任何個人或法律實體，都可以提起訴訟。[4] 同時期的英國在環境公益訴訟領域也開始突破，建立了由公共衛生監察員代表公眾進行群體訴訟的制度，英國的《污染控制法》亦為個人提起環境公益訴訟提供法律依據。[5] 在德國，1979年不萊梅州率先在修改《自然保護法》時賦予了環境團體公益訴權，開啟了德國環境公益訴訟之先河，此后德國在全國范圍逐步確立了環境團體公益訴訟制度。[6]

二、我國環境公益訴訟立法發展

我國公益訴訟制度在近幾年才開始發展。2023年修正的《民事訴訟法》首次規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。[7] 但是所謂“法律規定的機關和有關組織”當時還不明確，法律規定過于籠統導致公益訴訟制度尚不具備操作性。

2023年修訂的《環境保護法》進一步完善了社會組織提起環境公益訴訟的制度，明確了有權提起環境民事公益訴訟的社會組織的條件。2023年1月《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》發布，進一步明確了社會組織提起環境民事公益訴訟的主體資格、環境公益訴訟的適用范圍以及人民法院審理環境民事公益訴訟案件的相關程序等。

2023年6月，全國人大常委會通過了關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，分別增加了檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的規定。根據修訂后的法律，在沒有社會組織起訴的情況下，檢察機關有權提起環境民事公益訴訟；檢察機關發現對生態環境和資源保護負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，檢察機關應當向人民法院提起訴訟。上述規定標志著我國檢察機關提起公益訴訟制度的正式確立。[8]

2023年1月1日起實施的《民法典》也為環境民事公益訴訟提供了實體法上的依據。《民法典》第1234條規定了有關機關和組織有權請求侵權人承擔生態環境修復責任[9]；第1235條規定還進一步規定了生態環境損害賠償的范圍。[10]

三、我國環境公益訴訟司法實踐發展

（1）案件數量逐年上升，檢察機關成為環境公益訴訟主力

據統計顯示，我國環境公益訴訟案件數量總體呈逐年上升的趨勢。但具體而言，由社會組織提起的環境民事公益訴訟增長不明顯，但由檢察機關提起的環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟數量均有很大漲幅（見下表）。[11]由此可見，檢察機關已經成為發動環境公益訴訟的絕對主力。

（2）案件類型逐漸豐富

除了傳統的大氣、水、土壤等環境要素外，近年來的環境公益訴訟案件類型還涉及鳥類、瀕危植物、濕地、自然保護區、文物、自然遺跡等，呈現出多樣化的特點，環境公益訴訟的覆蓋面進一步擴大。

（3）相關配套機制在摸索中完善

由于環境公益訴訟在立法層面仍有不少空白，環境公益訴訟的很多相關制度仍在摸索完善的過程中。例如，在環境公益訴訟賠償資金的使用問題上，近年來最高人民法院推動在省級層面設立公益訴訟和生態環境損害專項資金賬戶，從全局上統籌解決環境修復問題，確保修復費用和賠償金專款專用；有的案件中法院還創新引入公益信托機制，由污染者設立信托基金來履行環境保護義務。[12]

此外針對環境公益訴訟中鑒定難、鑒定貴問題中，近年來，法院已經在實踐中嘗試了專家證人、專家咨詢委員會、專家陪審員等做法，為庭審提供技術支持。法院對于生態環境修復費用，結合破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，在參考負有環境保護監督管理職責的部門和有關專家的意見的基礎上予以合理確定。[13]

四、環境公益訴訟的特點

（1）訴訟主體資格的法定性

在我國，環境民事公益訴訟與環境行政公益訴訟的原告資格有所不同。社會組織、人民檢察院都可以成為環境民事公益訴訟的原告；但是環境行政公益訴訟只能由檢察機關提起。具體而言，根據《環境保護法》第58條，提起環境民事公益訴訟的社會組織必須符合兩個條件，一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄；而根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條，提起第一審民事公益訴訟案件的檢察機關則應當是市（分、州）一級的人民檢察院；第一審行政公益訴訟案件由基層人民檢察院負責。[14]

（2）請求保護的客體是環境相關的社會公共利益

環境公益訴訟旨在保護“社會公共利益”，這也是環境公益訴訟最核心的特征。雖然法律并未明確“社會公共利益”的具體定義，但是一般認為社會公共利益是與私人利益相對的概念，是公眾可以享有且不排除他人享有的利益。例如，工廠向水塘排放超標廢水，導致水塘內的養殖經營人放養的魚類大面積死亡，養殖戶據此提起環境污染責任之訴，請求工廠賠償其經濟損失，這只能算傳統的民事侵權訴訟；但是如果工廠向河流排放廢水導致生態破壞，相關環保組織起訴要求工廠停止破壞環境的行為，這就是典型的環境公益訴訟。

（3）兼顧預防功能和賠償功能

在傳統民事訴訟中，原告通常只能請求被告賠償其實際遭受的損失。例如《侵權責任法》第65條就規定，“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”但因為環境問題具有不可逆性、稀缺和脆弱性，環境公益一旦遭到侵害，事后補救就變得極度困難或無法挽回，因此環境民事公益訴訟允許原告基于潛在的生態環境受損風險提起預防性的訴訟請求。例如在“云南綠孔雀”案中，環保組織發現野生保護動物綠孔雀棲息地恰好位于在建的紅河（元江）干流戛灑江一級水電站的淹沒區，遂起訴要求建設單位立即停止建設，這就是公益訴訟預防性功能的體現。

結語

曾經，人們以為生態環境問題是一個只要通過技術手段就可以解決的問題，然而后來人們越發意識到，生態環境問題既是一個科學技術問題，也是一個人文社會和法律問題，需要各方共同努力。環境公益訴訟為應對環境問題提供了一個可行的解決方案。與發達國家相比，我國的環境公益訴訟發展歷史還較短，不論是立法還是司法實踐仍在不斷發展的過程中，對此企業應當保持關注。企業在日常生產、經營過程中應當嚴格執行環保合規要求，才能降低訴訟風險，防患于未然；如果企業成為環境公益訴訟的被告，則更要高度重視，積極應訴，維護自身合法權益。