——侯運物流分公司訴襄汾縣交通局公路交通行政處罰案

【裁判要旨】

行政強制措施和行政處罰是兩種獨立的行政行為，對其合法性評價應當分別進行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強制措施違法不一定必然導致行政處罰違法。只有行政強制措施是為收集或保全證據的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產生實際影響。如果行政強制措施只是行政機關為制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等目的而實施,一般不會對后續的行政處理或行政處罰的合法性評價產生影響。

【裁判文書】

山西省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）晉行申216號

二審法院認為,本案主要涉及以下兩個問題:一是審理對象的確定問題,涉及行政強制措施和行政處罰行為的關系；二是被訴行政行為的合法性問題。

一、審理對象的確定問題。本案中上訴人襄汾縣交通局對被上訴人侯運物流分公司作出的行政行為有兩個,一是襄汾縣交通局于2023年5月6日作出的晉交裹汾責停[202310058號責令車輛停駛通知書,此為行政強制措施;另一行為是襄汾縣交通局于2023年6月19日作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定書,此為行政處罰行為。從侯運物流分公司的起訴狀來看,其要求撤銷的為襄汾縣交通局作出的行政處罰行為,故在司法審查中存在的問題是,法院在審查被訴行政處罰行為合法性的同時,如何對待或者如何處理在先的行政強制行為,是否要將行政強制措施作為審理對象一并予以審查。行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形,依法對公民的人身自由實施的暫時性限制,或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。而行政處罰是指具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人或其他組織的合法權益,依法對行政相對人違反行政法律法規而尚未構成犯罪給予法律制裁的行政行為。根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定,行政處罰程序有簡易程序、一般程序和聽證程序,在行政處罰法律規范中并沒有規定行政強制措施程序。行政處罰的程序應當是行政行為所依據的方式、步驟、時限和順序等,該程序不能夠單獨存在,只能夠依附于特定的行政行為,具有內部性特點,也就是說,行政處罰所規定的程序目的是為了保障行政行為的有效實施,主要體現的是一種內部程序價值;而行政強制措施的主要目的是制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等,所限制的為行政相對人的實體權利,具有獨立性、強制性和外化性特點。綜上而言,行政強制措施并不是法律規定的行政處罰所必須遵守的程序，其不具備行政處罰的程序目的，不能被其它行政行為吸收為內部程序。行政機關對違法行為進行處罰之前，并不必然采取行政強制措施。也即，行政強制措施與行政處罰在行政機關進行行政管理過程中，有時存在先行后續的關系，但其為行政機關作出處理的兩部分，具有可分性，也具有獨立的可訴性，人民法院在司法審查過程中應當將二者的合法性進行分別審查后作出認定。需要進一步考慮的問題是，如果行政機關對行政相對人先后作出行政強制措施和行政處罰行為，相對人僅起訴行政處罰行為的，人民法院在案件審理程序及審理過程中如何處理在先的行政強制措施，是否對在先行政強制措施不作任何形式的審查。本院認為，應當根據在先行政強制措施作出的目的不同而作出不同的處理。如果行政機關所采取的行政強制措施旨在制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大，因該行政強制措施并不是作出行政處罰的法定先置程序條件,二者不具有直接因果關系，人民法院應單獨就行政處罰行為是否合法依法進行審查；如果在先行政強制措施目的是為行政處罰收集證據并防止證據損毀，因行政強制措施是否合法直接影響作出行政處罰的證據是否充分合法，此種情況下，應告知當享人就行政強制措施另行提起訴訟，人民法院可將兩案合并審理，也可裁定中止對行政處罰行為的訴訟，待行政強制措施案件審結后再行恢復審理。如行政相對人對行政強制措施拒不提起訴訟，則除重大且明顯違法情形外，在法定起訴期限屆滿后，基于行政行為產生的公定力、確定力、拘束力等法律效力，人民法院可對通過行政強制措施取得證據的合法性予以確認，作為認定行政處罰合法的依據。

結合本案實際情況,上訴人襄汾縣交通局先后對侯運物流分公司作出行政強制行為(責令停駛通知)和行政處罰行為(停止違法行為并罰款)，且兩個行為都分別進行立案審批,從行政強制措施的內容來看,目的主要為制止違法行為、避免危害發生,該行政強制行為與后續進行的行政處罰并不具有直接因果關系。也就是說,上訴人襄汾縣交通局無論是否作出行政強制措施,其均能依據執法調查事實作出行政處罰決定,二者不存在強制措施為行政處罰的前置條件的問題,故本案所涉及的兩個行為雖然交織并存,但卻相互獨立。本案中,從襄汾縣交通局作出處罰過程中“案件處理意見書”所依據的證據材料來看,其中也并不包括責令停駛的相關內容。綜上,侯運物流分司提起訴訟要求撒銷的為行政處罰行為,故本案審理的對象應當是,將行政強制行為與行政處罰行為進行相對區分后,單獨對襄汾交通局作出的晉交襄汾罰[2023]110號行政處罰決定進行合法性審查。

本案還涉及行政強制措施和行政處罰的關系問題，關于這一點本院認同二審法院的觀點，行政強制措施和行政處罰是兩種獨立的行政行為，對其合法性評價應當分別進行。在訴行政處罰決定的案件中，行政強制措施違法不一定必然導致行政處罰違法。只有行政強制措施是為收集或保全證據的情形下，才可能對行政處罰決定的合法性產生實際影響。如果行政強制措施只是行政機關為制止違法行為、避免危害發生、控制危險擴大等目的而實施,一般不會對后續的行政處理或行政處罰的合法性評價產生影響。本案中，再審被申請人作出的責令停駛通知在性質上屬于行政強制措施，目的是為了制止違法行為、避免危害發生，因此，該責令停駛通知不會影響對后續行政處罰的合法性評價。再審申請人如果對該行為不服可以另行申請復議或提起訴訟。再審申請人以責令停駛行為違法主張被訴行政處罰決定違法的理由不能成立。