《行政處罰法》第六十五條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定。”與舊法第四十三條：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。”相比，聽證筆錄的效力發(fā)生了質(zhì)的變化。舊法僅僅是將聽證筆錄作為行政處罰決定的參考因素，而新法將聽證筆錄作為行政處罰決定的“根據(jù)”。聽證筆錄的價(jià)值發(fā)生了質(zhì)的變化。北京京康律師事務(wù)所主任、西北政法大學(xué)物權(quán)與土地制度研究所聯(lián)席所長史西寧律師為您詳解：

《行政訴訟法》第三十五條規(guī)定“在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)。”這就是所謂的“卷宗主義”，意思是說行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中，只能向人民法院提供體現(xiàn)在行政卷宗中行政行為所依據(jù)的證據(jù)和規(guī)范性文件，不得自行向原告和證人收集證據(jù)。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)作出行政行為的程序應(yīng)當(dāng)是先有確鑿的證據(jù)和客觀的事實(shí)，才能作出行政行為。如果先作出決定后再收集證據(jù)，就屬于“先定案后取證”的擅斷主義、主觀主義，不符合依法行政原則。

另一方面，在行政處罰過程中，如果行政相對(duì)人故意隱瞞應(yīng)該提供證明其主張合法或合理的證據(jù)而沒有提供，而是在訴訟過程中，進(jìn)行證據(jù)突襲，被訴行政機(jī)關(guān)因缺少該證據(jù)而作出錯(cuò)誤處罰，導(dǎo)致被訴機(jī)關(guān)敗訴，這違背了立法的本意，也不利于執(zhí)法效率和司法公正。為了防止出現(xiàn)這種情況，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十九條規(guī)定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納。”這也是卷宗主義的體現(xiàn)。

“聽證筆錄”作為行政處罰的根據(jù)，正是“卷宗主義”的體現(xiàn)，也就是說，經(jīng)過聽證程序后，未經(jīng)聽證質(zhì)證的證據(jù)不能作為行政處罰的根據(jù)。這一變化要求要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員在實(shí)務(wù)中要做到以下幾點(diǎn)：

一是要運(yùn)用好質(zhì)證規(guī)則。聽證是一個(gè)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的準(zhǔn)司法程序，其本質(zhì)就是給了行政處罰雙方當(dāng)事人質(zhì)證和辯論的一個(gè)平臺(tái)，也是賦予了行政處罰利害關(guān)系人公開陳述和申辯的一次權(quán)利和一個(gè)機(jī)會(huì)。在聽證中，案件調(diào)查人員承擔(dān)證明行政相對(duì)人實(shí)施違法行為的證明責(zé)任，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)基于行政違法行為的構(gòu)成要件，出示證據(jù)，說明理由，包括對(duì)證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性、證明力的釋明，和對(duì)法律、政策及其自由裁量權(quán)所持觀點(diǎn)的解釋和說明，闡述行政處罰行為的合理性。特別要注意，聽證結(jié)束后，行政處罰決定作出前，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)可能改變事實(shí)認(rèn)定結(jié)果的，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有權(quán)再次聽證。

二是要善于說明決定理由。經(jīng)聽證的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)基于聽證筆錄對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用、裁量因素等作出清楚、充分的說明，尤其是對(duì)行政相對(duì)人提出而沒有采納的意見更要作出明確的說明。否則，聽證就成了聾子耳朵，樣子貨。為了防止當(dāng)事人在隨后的訴訟中采取證據(jù)突襲，在處罰決定中要充分說理，在處罰決定書中載明聽證程序以及聽證質(zhì)證的的過程，以及聽證筆錄是處罰決定的根據(jù)。

三是規(guī)范制作聽證筆錄。聽證筆錄是指對(duì)聽證會(huì)過程的記錄、其核心內(nèi)容是對(duì)案件調(diào)查人員、當(dāng)事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。聽證會(huì)記錄員應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定，完整、準(zhǔn)確的記錄聽證活動(dòng)中的關(guān)鍵事項(xiàng)，并確保聽證參加人對(duì)聽證筆錄確認(rèn)無誤或者補(bǔ)正后當(dāng)場(chǎng)簽字或者蓋章。需要注意的是，補(bǔ)正人只能對(duì)自己發(fā)言部分進(jìn)行補(bǔ)正，且需要其他參加人予以確認(rèn)。其他聽證參加人不知情而沒有經(jīng)過質(zhì)證程序的單方面補(bǔ)充，不具備法律效力。