薊門決策｜尹少成：打擊電信網絡詐騙不應過

原創 尹少成 薊門決策

編者按

2023年11月30日下午，薊門決策論壇第128期“破解電信詐騙治理之困”，在中國政法大學學院路校區舉行，知名學者圍繞當前電信網絡詐騙治理面對的困境和破局之法展開了精彩討論?，F推送尹少成副教授主題發言，全文共4800余字，閱讀約需7分鐘。

尹少成：各位老師、各位同學大家下午好！非常高興回到母校，回到熟悉的薊門決策論壇，這是我讀博士期間最美好的記憶！我分享的題目是電信網絡詐騙的多元共治，主要想從三個方面介紹。第一是電信網絡詐騙的特征，第二是電信網絡詐騙的困境，第三是關于電信網絡詐騙解決路徑的初步思考。

電信網絡詐騙行為確實嚴重危害群眾的利益，近來經常出現各種極端的案件、事件。綜合來看去年打擊電信網絡詐騙的效果似乎沒有那么好，說明這個問題背后確實比較復雜，這是一個非常復雜的違法行為，或者說是一個犯罪行為，背后是一個巨大的網絡黑灰產業鏈，所以在這個巨大產業鏈里面，實際上整個的法律關系就會比較復雜，整個產業鏈各環節緊密捆綁，利益關系錯綜復雜，手段不斷更新，成了打擊治理電信網絡詐騙的極大障礙，需要跨地域、跨行業、多主體的共同治理。

電信網絡詐騙的特征

第一個特點是電信網絡詐騙采取互聯網接觸的方式來進行的，所以偵查和打擊的難度大。傳統的詐騙是人與人之間面對面，多先進行接觸來取得對方的信賴，取得信賴之后再實施詐騙的行為。這種詐騙行為本身成本很高，需要時間與精力，留痕也較多，有利于后續的偵察。電信網絡詐騙，通過手機、互聯網技術手段，突破了傳統的詐騙手段，這種網絡上的接觸，進行偵查要追蹤、調查、取證，進而破案，困難很大，給打擊偵破帶來挑戰。

第二個特點是，電信網絡詐騙的違法成本低、容易獲取高額利潤。也正因如此，國家的打擊效果仍然不是很明顯。從成本角度而言，傳統的詐騙需要人與人之間的交流交互，所以它的成本比較高。那么電信網絡詐騙技術成熟，可以同時多線作戰來開展這種違法詐騙，時間成本也低，而且只要形成一套成熟的方案，可以不斷地復制，做到職業化、專業化，所以導致成本不斷降低。并且是精準詐騙與廣撒網式詐騙相結合的。2015年發生的一個案例，當時也是影響非常大的一個案例。2015年12月29日，貴州省黔南州都勻市經濟開發區建設局的公務賬號被詐騙1.17億元，這是中國目前單筆電信詐騙犯罪數額最大的案例。當然這案件里公職人員肯定有相應的責任，后來由公安部掛帥偵查。思考一下，作為官方的政府都能被騙這么多，普通的老百姓，普通的學生，如何能夠擺脫這種詐騙分子各種狡猾的手段。

第三個特點是，電信網絡詐騙的手段不斷更新。從這個角度而言，從事電信詐騙的人的技術水平還是比較高的，傳統的詐騙是通過付費領取物品的方式來誘導詐騙。而電信網絡詐騙是機票改簽、航班取消以及購物退款，甚至偽裝公檢法的，我想在座的很多人應該都有類似經歷，雖然說我們本身是法學出身，但是這方面也沒有什么經驗！這也代表著學法學不一定不會被詐騙，包括教授專家被詐騙也很正常。從這個角度而言，電信網絡詐騙的詐騙手段確實高明，層出不窮，而且不斷地與時俱進。

第四個特點是，呈現出一種職業化、專業化和跨地域的特點，這也是電信網絡詐騙治理起來非常費勁的地方。因為它不是一個人的戰斗，它往往是一個群體、一個組織有組織地來開展詐騙活動，而且會進行相應的培訓。上周我老家的一個人打電話說，被騙到緬甸去從事電信詐騙，問我怎么辦？剛開始去到緬甸你可能不知道他們在做什么，當你進入到那個工作環境之后，長時間你應該能意識到它是一個組織，因為他們的分工是非常明確的，有負責技術開發的、網站設計的，還有專門設計一系列的套路和話術的，研究怎么樣來用一套話術讓你的懷疑慢慢地消失，然后讓你相信他，最后把錢騙來。大家都知道緬北現在是特別有名的一個地方，實際上各個小組分布在不同的國家和地區。級別低的成員可能在國內，級別比較高的真正的指揮的人，其實在國外。偵查的時候就面臨著更多的困難，涉及到國際合作，偵查起來沒有那么簡單。

電信網絡詐騙治理困境

以上四個特點決定了電信網絡詐騙的治理確實更加復雜。在治理過程中到底有哪些困境呢？在這里面我從三方面分析：

第一，過分倚重刑事手段。我是做行政法研究的，這是我很直觀的感受。當我接到論壇邀請后，在網上找資料看，以電信詐騙作為主題去中國知網檢索的時候，發現文章很多，但是絕大部分都是刑法方面的論文，行政法研究很有限，至少在我看來，很少看到一個行政法的學者專門研究電信詐騙相關的問題，包括即便有學者提出要通過行政手段加強行政監管多元控制的方式，也不是學行政法的學者提出的，所以這說明這個問題沒有引起行政法學者的重視，我覺得這是不是也是這個問題存在的原因？電信網絡詐騙可能確實需要多方共同來解決。當下的理論研究主要是從刑事罰的角度，包括傳統的犯罪，包括我們引入了新的罪名，比如，幫助信息網絡犯罪活動罪。那么我們要思考的是，通過不斷增加新罪名的方式，是否能夠打擊電信網絡詐騙？

事實上，受制于罪刑法定原則的約束，以及刑法入罪的高標準、高門檻，而且增加新罪名本身需要投入巨大的人財物，實際上會帶來更大的成本。另一方面，很多參與者其實在這個過程當中未必構成犯罪，那么沒有構成犯罪的話，實際上對他的處理就沒有特別好的一些手段。而且刑事法本身的程序又很復雜，門檻高，這就導致刑法處理的效率是比較低下的，那么行政監管手段，比如行政處罰，類型非常多樣，效用相對會高一些，執法的成本低一些。所以目前過分倚重刑事手段的作用，當然，刑事手段也很重要，對于一些嚴重的電信詐騙違法行為，肯定是要通過刑事的手段讓犯罪分子承擔更大的責任，但是過分倚重刑事手段，面臨著一些問題。

第二，行政監管的作用沒有得到很好的發揮。在整個電信詐騙的網絡體系當中，參與者實際上有很多的層次，有普通的工作人員，本身基于一些蠅頭小利，并沒有相應的犯罪故意或者違法性認識，僅僅是占一些小便宜。比如說，我給你發張卡或者借用一下你的身份證，發了幾十塊錢。對于這一類行為，可能涉及到個人信息泄露等問題，有很多時候可能沒有達到犯罪的層面。如果過多運用刑事手段，就會導致行政監管難以發揮其效用。立法機關注意到了這一問題，《反電信網絡詐騙法》體現出了行政和刑事責任相銜接的立法思路?！峨娦啪W絡詐騙及其關聯違法犯罪聯合懲戒辦法（征求意見稿）》實際上也是希望通過聯合懲戒的手段彌補現有過分注重刑事手段的弊端。

第三，沒有建立多元共治的一種治理體系。電信詐騙需要多方面密切的合作，需要通過互聯網的技術、金融性系統等等。從監管及治理的角度而言，還需要發揮其他主體的作用。在互聯網時代，信息互聯互通，技術優勢互補難以形成，在這個過程中，不同的主體都應當調動他們的積極性。在現有的治理體系中，主要是公安機關在沖鋒陷陣，特別在出現重大的電信網絡詐騙的時候。而其他相關主體，都是基于它本身的利益訴求，或者主要業務的重心等來判斷是否參與某一活動，對于電信詐騙打擊活動其參與度并不是特別高，某種意義上是持一種相對比較觀望的態度。

電信網絡詐騙多元共治的初步路徑

既然每一個參與主體的利益訴求是不一樣的，那如何把它們之間的利益更好地整合在一起，真正地形成多元的治理體系？這還需要進一步的探討。

第一是注重源頭治理。電信網絡詐騙具有復雜性。實施詐騙活動的前提是掌握被害人信息，如果他不能掌握信息，就無法實施電信詐騙。這種撒網式的推送也好，甚至精準推送也罷。那為什么電信網絡詐騙能夠屢屢得手？例如，大學生小蔡，接到了一個陌生號碼的電話，對方聲稱她中了一筆巨額獎金，但需要支付一定的手續費才能領取。由于對好運的向往和貪圖便宜，她相信了對方的話，并按照要求轉賬支付了9800元。然而，隨后她發現自己被騙，無法接受這一現實，最終選擇了結束自己的生命。其實在這個案件中，詐騙手段屬于常規手段，但是即便是這種常規手段對于剛剛進入大學的大學生而言也是能夠得逞的。據統計，電信詐騙等一些案件，超過90%都是個人信息泄漏，它成為系列犯罪或系列違法行為的主要原因。所以從這個角度而言，網絡詐騙的治理還需要個人信息的保護來進行一個聯動。政府應該提高個人信息保護的保護力度，個人也要有更強的信息保護意識。當然我們也出臺了一系列的法律，比如《個人信息保護法》等。

但是目前整體來說，我們個人信息的保護還是遠遠不夠的，泄漏也是非常非常嚴重。我們每個人都深有體會，經常會接到各種各樣的電話。如果你在準備考試，就會接到培訓機構的電話等等。實際上，這是基于盈利的目的來提供服務，在這種情況下我們還可以進行選擇。但如果被拿去作為電信網絡詐騙的信息來源，則是很危險的。所以這種源頭治理是非常重要的。

第二是要充分發揮行政監管的作用，實現行政和刑事責任有效銜接。通常我們嚴格區分行政責任和刑事責任，而實際上它們的邊界并沒那么大，違法行為嚴重到一定程度可能會承擔刑事責任。如果沒有達到嚴重程度，可能是一個行政責任，如行政處罰等等。這種銜接很多，因為在整個電信網絡詐騙中，不同的參與者，他在這個過程中承擔的角色、行為的違法性、社會危害后果都不一樣。此時，我們就需要基于不同情況使不同的參與者承擔相應的責任。

之前，大多數人存在僥幸心理，認為只是買賣一張卡，沒有參與直接的犯罪，即便被公安機關抓了也處理不了，就利用自己的電話卡、銀行卡幫助詐騙分子電話引流或者資金轉賬。殊不知，這種行為幫助詐騙分子隱藏得更深，將詐騙所得贓款“洗白”，不僅給公安機關增加辦案難度，還讓受害者被騙的錢款更難追回。如果說犯罪分子難以獲得或者需要比較高的成本去獲得電話卡的話，實際上也會對電信詐騙形成一些阻礙。這次的《反電信網絡詐騙法》對這方面也進行完善，即使是出賣一張電話卡也有可能面臨著罰款或拘留的處罰。

《反電信網絡詐騙法》出臺后，2022年12月14日，深圳市公安局羅湖分局在全市首次適用該法，對架設、看護固話VOIP等設備和出租電信線路、固定電話給他人使用的違法人員曾某忠給予罰款 1000 元的行政處罰。12月21日，該局光明分局再次適用該法，對使用本人手機發送詐騙短信并出租出借支付寶賬號的違法人員王某處予行政拘留10日并罰款500元的行政處罰。據了解，該法實施四個月，深圳公安涉“兩卡”（銀行卡、電話卡）犯罪嫌疑人抓獲率上升52.4%，適用《反電信網絡詐騙法》的行政處罰人數上升48.3%，深圳全警反詐、全民參與反詐的新格局正加快形成。

在《反電信網絡詐騙法》出臺的基礎上，接下來可能要解決的是公安機關如何加大行政執法力度，對于相關的參與主體違法行為的查處能不能真正做到實處？我覺得更重要的是要做好相應的法治宣傳。讓廣大公眾能夠意識到，出借、售賣銀行卡、電話卡等幫助行為，要承擔比較嚴重的后果，可能會被拘留或被罰款。從而使得社會形成一種共識，即這種違法行為所引起的后果還是比較嚴重的，實現教育與懲戒的雙重功能。

在行政和刑事責任相銜接這一問題上還有很多工作需要做，尤其要注意在這個過程中也不能以行政處罰代替刑罰，當違法行為已經達到了犯罪的程度，應當追究違法行為人的刑事責任。

第三是明確部門間的職責分工，實現多元共治格局。這在《反電信網絡詐騙法》中也有明確的規定，第6條規定：“公安機關牽頭負責反電信網絡詐騙工作，金融、電信、網信、市場監管有關部門依照職責履行監管主體責任，負責本行業領域反電信網絡詐騙工作。”該條實際上涉及到多個主體的責任，公安機關是第一責任，其他機關應進行相應的配合，到底如何來進行配合？它可能還需要一系列這種機制的構建。所以在《反電信網絡詐騙法》第6條中也規定了“國務院建立反電信網絡詐騙工作機制，統籌協調打擊治理工作。地方各級人民政府確定工作機制”。在這個基礎上，中央和地方也建立了相應的機制。在2016年的時候，23個部委形成了部際聯席會議制度。就地方而言，深圳市在全國首創跨界合作平臺，在市政法委領導下，建立由公安局牽頭、相關部門參加的反信息詐騙犯罪專項行動領導小組，領導小組下設辦公室。辦公室設綜合保障、防范宣傳、合成打擊、電信網絡工作協調、銀行工作協調等5個工作小組。這種互相協調開展打擊電信詐騙工作的模式，相較于公安機關單槍匹馬，僅運用刑事偵查打擊電信詐騙效果會更好，不論是打擊面還是打擊效率都會大幅提升。只有各個部門之間更好的協作，充分發揮各個部門的技術和專業優勢，多元共治格局才有可能形成。