隨著多元化糾紛解決機制改革的深入發展，我國已有多家法院建立了特邀調解組織與特邀調解員隊伍。特邀調解組織與特邀調解員屬于社會解紛力量，他們不占編制，在法院的組織與管理下，接受法院委派、委托，開展特邀調解工作，化解了大量糾紛。

實踐證明，特邀調解組織與特邀調解員隊伍的建立，對法院整合社會解紛資源，實現糾紛從法院到訴外調解的直接對接，減輕當事人訴累、緩解法院案件壓力發揮了十分重要的作用。

2023年5月，在四川省眉山市召開的“全國法院多元化糾紛解決機制改革工作推進會”上，更高人民法院院長周強對特邀調解給予充分肯定，并明確提出要完善特邀調解組織和特邀調解員制度，對特邀調解組織和特邀調解員——這支編外解紛隊伍的建設作出全面部署。目前，為什么要建立這支隊伍，如何建好這支隊伍，成為各級法院在推動特邀調解制度建設中迫切需要解決的問題。

特邀調解組織與特邀調解員隊伍建立背景

（一）人民法院案多人少矛盾是編外解紛隊伍建立的內生動力

當前，我國社會處于轉型期，矛盾糾紛多發，人民法院受理案件持續增長。2023年，地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，審結1294.7萬件，同比分別上升7.4%。人民法院收結案處于持續上升狀態。2023年，地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結同比分別上升10.1%。自今年5月1日起，人民法院全面實行立案登記制，根據更高人民法院新聞發布會發布的消息，2023年5月1日至2023年5月31日，全國各級法院共登記立案113.27萬件，與去年同期的87.4萬件，增長29%。

在受理案件持續增多的情況下，人民法院有限的司法資源不堪重負。特邀調解是利用司法以外資源化解矛盾糾紛的最直接方式，可以有效地分流案件，從而成為人民法院的必然選擇。

（二）調解的自身優勢是這支隊伍建立的前提

調解在糾紛解決過程中有著訴訟不可比擬的優勢。首先，調解程序較為便捷，可以為當事人節約大量的時間與金錢，具有效率高、成本低的優勢。其次，當事人在調解過程中，可以在中立第三方與對方當事人面前充分表達自己的觀點，得到傾吐與被傾聽的機會，從而有效緩和對抗狀態。第三，與訴訟必須爭出是非對錯不同，調解可以通過理清雙方實際需求，從而達到雙方共贏的目的。第四，調解過程與結果都充分體現了雙方當事人的意愿，相對于訴訟，雙方當事人對結果有很強的可預期性……

正是因為調解具有如此多的優點，調解可以使劍拔弩張的當事人握手言和，有效彌合人際關系。特邀調解將進入法院的案件先行分流，將適宜調解案件引入調解程序解決，為人民群眾提供了由訴訟轉入調解的高效通道，有助于發揮調解的優勢，滿足人民群眾日益多元的司法需求。

（三）實踐探索為編外解紛隊伍的建立提供豐富的實踐經驗

2023年，更高人民法院印發《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》（法[2023]116號），在全國確定了42家試點法院，該文件要求試點法院建立特邀調解組織和特邀調解員名冊制度，明確行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織以及其他具有調解職能的組織可以進入特邀調解組織名冊；人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等人員可以進入特邀調解員名冊，文件還規定了入冊條件、入冊審核公示程序、管理制度、工作程序、職業道德等方面的內容。

兩年試點期間，試點法院依據《試點方案》的規定，在特邀調解工作方面做了大量卓有成效的工作。作為人民法院的編外解紛隊伍，特邀調解組織與特邀調解員在訴前導訴、訴中協助調解、訴后回訪以及對當事人進行心理輔導等方面顯現出重要作用，試點法院為在全國范圍實施特邀調解制度提供了豐富的實踐經驗。

（四）域外法院附設ADR制度的廣泛建立，為編外解紛隊伍建立提供可供借鑒的發展模式

當前，大多數國家與地區規定了法院附設ADR制度，并對附設ADR的調解主體作出了規定。如1998年美國通過《替代性爭議解決（ADR）法案》，規定：每一授權使用替代性爭議解決程序的地區法院，應采用適當的措施，就所提供的每一類程序準備中間人（調解員）供當事人使用。每一地區法院應就其名冊中的中間人的選擇制定其自身的程序和標準。根據這一規定，近20年來，美國各州開始試驗并形成了行之有效的調解員管理制度。

再比如，在我國臺灣地區，司法型調解一般由法院內設的調解委員會完成。法院對調解委員及其調解案件負責管理與保障，對各法院調解委員的人數、資格、任期及其聘任、解任等事項都有明確的規定。調解委員均為 *** ，一般從既有專業背景、又有法律背景的人員中選出。法院可以依據需要聘任具有法律、交通事故、汽車修護、財務會計、工程的專業人士擔任調解委員，并依案件類型選擇具有專長的調解委員進行調解。

人民法院在特邀調解隊伍建設中的職能

雖然經過幾年的實踐，特邀調解工作取得了較好的成效，但是對全國法院而言，還僅僅是星星之火，尚待形成燎原之勢。在特邀調解制度在向全國實施的過程中，需要通過頂層設計規范法院職能，引導這支隊伍向規范化、科學化方向發展。建立特邀調解隊伍，法院應當發揮如下作用：

（一）對調解人員嚴格選拔

實踐中，一些法院在建立特邀調解制度當中，只是注重量的增加，而不注重質的提高；對特邀調解組織與特邀調解員不加選拔，甚至將人民陪審員直接作為特邀調解員使用，造成特邀調解員素質良莠不齊。

調解員需要具有良好的道德修養，如果調解員不顧社會公平正義，不顧國家強制性法律法規，不顧當事人自身利益，那么特邀調解制度將會成為追逐利益的工具。調解員還應當具有調解熱情與調解能力，否則調解的優勢無從發揮，特邀調解制度無從發展壯大。因此，在建立特邀調解員隊伍中必須遵循寧缺毋濫的原則，嚴把入口關。同時，應對擬進入特邀調解名冊的調解組織中的調解員進行調解技能的培訓，只有經過培訓考核的調解員才能進入名冊當中。

（二）對調解工作加強服務與管理

實踐中，一些法院只是將特邀調解工作作為案件的出口，對調解組織與調解員疏于管理，對委派、委托出去的案件一交了之，不再過問。這對特邀調解工作的發展造成了兩個不良影響：一是由于委托、委派的調解主體與人民法院的關系定位不準，當事人很難對調解組織與調解員產生認知與信任；二是特邀調解組織與特邀調解員不受法院控制，調解缺乏監督，調解質量較差，還有造成訴訟延遲的風險，對當事人沒有吸引力。因此，法院應當在調解員工作中提供引導、咨詢等服務，對委派、委托給特邀調解隊伍的案件 *** 卷宗，跟蹤管理。

（三）為調解協議提供法律保障

對調解協議效力提供法律保障，是提高當事人選擇特邀調解信心的重要途徑，是特邀調解工作得以持續發展的重要保障。保障特邀調解組織與特邀調解員調解達成協議的效力，應當從以下方面入手：

一是對立案登記前的委派調解，堅持用好司法確認制度。不論是特邀調解組織與特邀調解員，通過委派調解達成調解協議的案件，雙方當事人都可以向人民法院提出司法確認。

我國民事訴訟法之一百九十四條規定：“申請司法確認調解協議，由雙方當事人依照人民調解法等法律，自調解協議生效之日起三十日內，共同向調解組織所在地基層人民法院提出。”該規定將司法確認的范圍限定為由調解組織調解達成的調解協議。

在適用民事訴訟法的過程中，應當注意特邀調解員從性質上講屬于調解組織，由其主導作出的調解協議應當允許進行司法確認，主要有以下原因：之一，人民法院對特邀調解員進行實質性的組織管理。相對于對特邀調解組織的雙重管理，人民法院對特邀調解員進行的是直接管理。特邀調解員的入冊、案件分配、出冊等事項都須經人民法院，應當作為人民法院統一管理下的特邀調解員組織。第二，對特邀調解員主持達成的調解協議進行管理符合立法意圖。2023年新修訂的民事訴訟法規定司法確認制度，目的即是通過對調解組織主持進行的調解給予司法保障，以發揮調解解決糾紛的能力。特邀調解員主持下進行的調解，直接分流人民法院的案件并直接接受人民法院的管理，應當予以更充分的保障。

二是對立案登記后的委托調解，法院應當認真審查出具調解書。立案登記后，案件進入法院收案系統，法院對委托調解的案件應當以法院名義出具調解書。法院在這個過程中，需要對特邀調解組織與特邀調解員的調解過程作出指導，對達成的調解協議認真審查，為調解做好法律保障。

特邀調解隊伍建立之途徑

（一）建設訴調對接平臺

法院管理是編外解紛隊伍建立與發展的基礎，訴調對接平臺為實現法院管理提供了人員與物質基礎。特邀調解隊伍的建立應當依托訴調對接平臺，應有專人負責管理、聯絡、溝通、協調等工作。

訴調對接平臺在特邀調解隊伍建設中應當行使兩項職能：

一是對特邀調解組織與特邀調解員進行管理。建立并管理特邀調解組織名冊和特邀調解員名冊；組織調解員的入冊培訓及定期培訓工作；在調解員調解過程中，進行必要的輔助與指導；對特邀調解組織和特邀調解員進行業績評價等一系列工作。

二是對委托與委派案件的管理。甄別適合特邀調解的案件，引導當事人選擇名冊中的特邀調解組織和特邀調解員先行調解，對訴訟案件進行有效分流；對特邀調解工作進行流程管理和數據統計；積極宣傳特邀調解的功能與優勢，增進當事人對特邀調解員工作的理解。

（二）建立完善的調解員選拔考核體系

特邀調解需要高素質的調解員，選拔考核至關重要，法院在建立選拔考核體系中要做到三個堅持：

一是堅持根據需求選拔。人民法院可以根據具體受理案件情況選拔合適的調解組織與調解員。比如，針對醫療糾紛案件，可以根據報名選擇既具有醫療知識、又具有法學知識的調解員。對于家事案件，可以根據情況，選拔社會閱歷豐富、有一定心理學基礎的調解員。

二是堅持準入培訓與考核機制。要堅持準入培訓機制。雖然不同案件有不同的調解技能與價值取向的側重，但是調解當中有存在共通的理念與技能，需要在入冊前進行統一的培訓。當前，需要抓緊制定調解員培訓大綱，由各法院按照大綱組織師資進行培訓。培訓后應當進行考核，考核以培訓出勤狀況為主要內容，必須保障更低培訓時數。考核還需以實際調解能力為參考，可以通過模擬或真實調解案件，由評價老師給出實際分數，對考核通過的發放調解員證書，并頒發特邀調解員證書。列入調解組織名冊中的調解員必須經過培訓與考核。

三是堅持對入冊調解組織與調解員進行定期交流與培訓。法院應當注重入冊調解員調解能力的持續提高。通過定期組織交流與培訓，發現新問題，不斷提高調解員的調解能力與適用法律能力。

（三）建立良好的保障體系

特邀調解制度在全國的普遍實行，離不開嚴密的保障體系，人民法院在建立特邀調解制度過程中需要加強保障。

一是建立經費保障體系。經費保障是特邀調解制度得以持續發展的物質基礎。經費應當作為專項經費由財政列撥。調解雖然對當事人不收費，但是對于特邀調解組織與調解員調解案件應當給予一定的補償，包括調解員的誤工補助、交通補助等。在財政撥款的同時，還可以探索特邀調解組織的市場化運作。特邀調解組織經主管部門和物價部門審批后，可以開展收費調解服務。

二是建立榮譽保障體系。調解是準司法行為，調解員的調解行為會產生類似裁判的效力，這會推動調解員自發產生自豪感。而特邀調解準入門檻的提高，調解質量的上升，直接導致公信力上升，也可以激發這支隊伍的榮譽感與尊榮感。當前，人民法院應當積極宣傳并形成表彰機制，努力讓社會認同特邀調解組織與特邀調解員的神圣工作。

三是加強規范保障。更高人民法院應當抓緊研究出臺《特邀調解工作規則》，對調解員管理、調解規則，調解員職業道德作出統一規范，保證隊伍建設健康發展。同時，各地法院可以根據各自情況，依更高人民法院的規范性文件，出臺實施細則，將特邀調解工作落到實處。

特邀調解制度是多元化糾紛解決機制改革的核心工作。特邀調解組織與特邀調解員隊伍建設是特邀調解制度建立的基礎與核心。因此，人民法院必須在這支編外解紛隊伍建立過程中，發揮應有作為，為化解社會矛盾，滿足人民群眾多元化的司法需求作出貢獻。

（作者：更高人民法院司改辦 柴靖靜）

來源：人民法院報