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作者：陳宇、崔雙，福州大學(xué)法學(xué)院

來源：中國知網(wǎng)，原載于《中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年6月，第37卷第3期，文章原標(biāo)題《我國城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度典型問題研究——以福建省典型問題為考察基點(diǎn)》

編者按：從2004 年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標(biāo)志,特許經(jīng)營制度在國家法律層面開始建立。城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度也在逐步發(fā)展，并在各地推廣實(shí)施。雖然各地城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾硪?guī)定對(duì)特許經(jīng)營的規(guī)定和要求不盡相同，但實(shí)踐中卻存在普遍的共性問題，比如政府層面存在特許經(jīng)營的審批、監(jiān)管機(jī)制不完善，市場(chǎng)層面來自點(diǎn)供、直供等第三方市場(chǎng)的沖擊以及特許經(jīng)營協(xié)議本身約定與理解等問題。

福建省是我國較早實(shí)施城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的省份，而且明確實(shí)行特許經(jīng)營制度。文章以福建省為例，通過對(duì)福建省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的考察總結(jié)我國特許經(jīng)營制度存在的問題，比如當(dāng)前仍然存在地方審批制度不規(guī)范、行政授權(quán)性壟斷“ 名無實(shí)存”、監(jiān)管機(jī)制不完善三類典型問題。并結(jié)合福建省的問題輻射全國燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度,對(duì)已建立城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度各省( 自治區(qū)、直轄市) 的地方法規(guī)規(guī)章進(jìn)行梳理，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)普遍存在法規(guī)規(guī)章不完善、第三方市場(chǎng)沖擊嚴(yán)重、違規(guī)授權(quán)等問題。最終得出明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營范圍與審批權(quán)限是解決上述問題的可采進(jìn)路，同時(shí)應(yīng)輔以價(jià)格規(guī)制與多維公眾參與，以期實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有序、權(quán)責(zé)有據(jù)。

需要說明的是，公號(hào)發(fā)布本文，并不意味著認(rèn)同文章全部觀點(diǎn)，部分論點(diǎn)也存在一定爭(zhēng)議。公號(hào)是一個(gè)開放的平臺(tái)，歡迎各種聲音的交流。

以下為文章原文：

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營，是企業(yè)通過政府行政許可獲得的在特定期限和范圍內(nèi)提供燃?xì)夤伯a(chǎn)品或者燃?xì)夤卜?wù)的權(quán)利,該權(quán)利具有排他性。以2004 年建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》為標(biāo)志,特許經(jīng)營制度開始建立并逐步規(guī)范, 成為供氣、供熱行業(yè)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、滿足群眾不斷增長的需求的重要制度保障。2023 年,發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營許可制度內(nèi)容，明確鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營,相關(guān)基礎(chǔ)制度逐步完善。

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度一方面解決了民生基礎(chǔ)性問題，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，另一方面也緩解了地方政府財(cái)政壓力。然而隨著城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的發(fā)展，燃?xì)廨斉渑c終端捆綁經(jīng)營的方式極易造成燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)市場(chǎng)壟斷、基礎(chǔ)燃?xì)夤┬杳摴?jié)等問題。與此同時(shí)，隨著燃?xì)馐袌?chǎng)的不斷擴(kuò)大，還伴生過度監(jiān)管的現(xiàn)象。2023 年,國家發(fā)改委等十三部委聯(lián)合印發(fā)《 加快推進(jìn)天然氣利用的意見》,明確提出“ 鼓勵(lì)上游生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫?減少中間環(huán)節(jié)，避免層層轉(zhuǎn)供，降低供氣成本” “ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑” 等措施，從國家層面釋放出打破現(xiàn)有制度壁壘、推進(jìn)天然氣市場(chǎng)化的信號(hào)。為此，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度如何銜接“ 放開兩端”的改革思路、如何平衡第三方市場(chǎng)與燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的關(guān)系、如何推進(jìn)第三方準(zhǔn)入等諸多改革瓶頸, 都亟待從現(xiàn)有制度規(guī)定及實(shí)施現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)典型問題,進(jìn)而提出針對(duì)性銜接思路。為此，本文選取我國較早實(shí)施城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的福建省進(jìn)行考察，其問題具有一定的代表性。

一、福建省城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的三大典型問題

( 一) 地方審批制度老舊、不規(guī)范

1. 特許經(jīng)營審批規(guī)定不一致

在國家層面，2010 年頒布( 2023 年修改) 的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》中并未要求管道燃?xì)饨?jīng)營者必須獲得特許經(jīng)營權(quán),即不再強(qiáng)制要求燃?xì)鈱?shí)行特許經(jīng)營制度，燃?xì)馄髽I(yè)獲得基本燃?xì)饨?jīng)營許可證即可。

而《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》卻保留了依據(jù) 2004 年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》所設(shè)立的特許經(jīng)營制度，仍然強(qiáng)制要求燃?xì)馄髽I(yè)通過招投標(biāo)的方式獲得特許經(jīng)營權(quán)。這就意味著福建省燃?xì)馄髽I(yè)想要獲得管道燃?xì)獾慕?jīng)營權(quán)，不僅需要達(dá)到基本準(zhǔn)入條件即獲得燃?xì)饨?jīng)營許可證，還需要獲得燃?xì)馓卦S經(jīng)營許可證。當(dāng)然,各省對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營的項(xiàng)目具有一定的地方自主權(quán)，但地方老舊制度未及時(shí)更新,已然與當(dāng)前改革趨勢(shì)不符。此外,國家未規(guī)定經(jīng)營權(quán)審批部門,福建省還存在各地市審批部門不一致的現(xiàn)象，《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》規(guī)定“ 管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營許可證由管道燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣( 市) 人民政府授予”，而實(shí)踐中存在由住建部門直接核發(fā)許可的現(xiàn)象。

2. 特許經(jīng)營協(xié)議不明確

福建省規(guī)定燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)依法取得燃?xì)忭?xiàng)目所在地設(shè)區(qū)的市、縣( 市) 人民政府授予的特許經(jīng)營權(quán)及其頒發(fā)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營許可證，并簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，即需要“ 雙證一協(xié)議”。但其中“ 協(xié)議” 程序在實(shí)踐中存在問題：國家發(fā)布的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議示范文本》( 以下簡(jiǎn)稱《示范文本》) 鮮少使用，實(shí)踐中仍多以簽訂“ 合作框架協(xié)議”或“ 項(xiàng)目授權(quán)證書” 的方式替代。如此一來，其性質(zhì)是民事合同還是在一定條件下的行政協(xié)議，其效力也有待考量。因此,是需要有明確的《城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議》還是只要具有授權(quán)特許經(jīng)營條款的合同即可，是特許經(jīng)營行政審批程序中執(zhí)行較為混亂的部分。

( 二) 行政授權(quán)性壟斷“ 名無實(shí)存”

1. 獲權(quán)燃企處于事實(shí)壟斷地位

《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》 中并未規(guī)定在施行管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的區(qū)域不允許點(diǎn)供、直供并存，且在相關(guān)條款中明確“ 從事瓶裝燃?xì)饨?jīng)營的企業(yè)向所在地設(shè)區(qū)的市人民政府燃?xì)庑姓鞴懿块T提出申請(qǐng)” 即可，部分燃?xì)馄髽I(yè)可以選擇以點(diǎn)供或直供的方式向居民用戶或非居民用戶供氣。雖然福建省并未禁止點(diǎn)供和直供,且點(diǎn)供具有價(jià)格方面的優(yōu)勢(shì),但管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的實(shí)施也使得特許經(jīng)營區(qū)域居民一般不會(huì)選擇點(diǎn)供方式，獲得授權(quán)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)處于事實(shí)上的壟斷地位。這是“ 放開兩端” 思路中限制“ 下端” 市場(chǎng)活力的癥結(jié)所在。

2. 資源無法互補(bǔ)，供需存在脫節(jié)

從福建省相關(guān)部門了解到,以 2023 年為例，莆田港作為福建省進(jìn)口 LNG 的口岸，全年共進(jìn)港液化天然氣船舶 53 艘次,進(jìn)口天然氣 327. 5 萬噸,分別同比增長 12. 8%和 12. 0%。由此可見,福建省上游氣源較穩(wěn)定且供量充足。但通過走訪發(fā)現(xiàn)，相鄰地市大量企業(yè)卻仍然使用成本更高的液化石油氣。目前，一方面福建省內(nèi)泉州市、漳州市等工業(yè)用戶“ 求氣若渴”，而另一方面福建省卻有大量的天然氣不遠(yuǎn)千里通過槽車運(yùn)到省外。導(dǎo)致這種情況的直接原因?yàn)槿細(xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的阻礙，當(dāng)?shù)厝細(xì)饨?jīng)營商限于資金、運(yùn)營能力等制約，無法滿足市場(chǎng)的需求，而擁有資源、運(yùn)營能力的企業(yè)卻無法獲得本地特許經(jīng)營權(quán)，只能將天然氣銷往省外。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善

1. “ 雙重角色” 普遍存在

福建省 90% 以上地市的城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)都有政府參股。政府本應(yīng)該作為監(jiān)管方,卻扮演著“ 裁判員” 和“ 運(yùn)動(dòng)員” 雙重角色。以福建省某市為例,某燃企曾以 3. 2 億元出讓 49%的股份,其高溢價(jià)來自所擁有的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán),為了獲得更高的出讓金,該市發(fā)文“ 配合” 收回下屬區(qū)縣已授出的特許經(jīng)營權(quán)。事實(shí)上,該市的市場(chǎng)容量并不大。政府這種既當(dāng)“ 裁判員” 又當(dāng)“ 運(yùn)動(dòng)員” 的雙重角色,，必然降低其監(jiān)管有效性并成為其推動(dòng)制度改革的障礙。

2. 救濟(jì)手段及行政監(jiān)督缺失

目前《福建省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》未明確禁止同一地區(qū)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)授予兩家的情況，也未明確政府解除特許經(jīng)營協(xié)議或者取消特許經(jīng)營權(quán)后企業(yè)的救濟(jì)途徑。一些地方政府將特許經(jīng)營權(quán)作為招商引資的籌碼，背離了特許經(jīng)營制度設(shè)計(jì)的初衷，也與居民管道燃?xì)夤媒?jīng)營的原則相違背。政府的“ 雙重角色” 也導(dǎo)致其行政監(jiān)督不到位，因此監(jiān)督機(jī)制及懲罰手段亟待完善，對(duì)于鋌而走險(xiǎn)、以授予特許經(jīng)營權(quán)謀取利益的主體，必須明確追究主管部門及其負(fù)責(zé)人的相關(guān)法律責(zé)任。

二、以福建省的問題為基點(diǎn)的普遍性問題梳理

截至 2023 年 6 月,全國共有 20 個(gè)省( 自治區(qū)、直轄市) 制定了燃?xì)夤芾項(xiàng)l例( 見表1)，以福建省所發(fā)現(xiàn)的三大典型問題為線索梳理上述地方性法規(guī) ( 包括部分配套規(guī)定) 并結(jié)合對(duì) 2007—2023 年間條例修改方向的考察發(fā)現(xiàn):福建省的典型問題具有代表性,其背后是更深層次的法規(guī)規(guī)章不完善、特許經(jīng)營制度無法抵抗第三方市場(chǎng)沖擊、違規(guī)授權(quán)等問題。雖然 2023 年后相關(guān)省( 自治區(qū)、直轄市) 頒行或修改的規(guī)范性文件對(duì)審批要求、市場(chǎng)開放性、監(jiān)管機(jī)制等問題進(jìn)行了規(guī)范或補(bǔ)充，仍有其他關(guān)聯(lián)問題亟待處理。

（一）相關(guān)法規(guī)規(guī)章不完善

目前國家層面無專門規(guī)范燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的法律，城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度的主要依據(jù)是《商 業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》 《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等，它們與《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等共同構(gòu)建了城鎮(zhèn) 管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度(見表2)。總體上，這些法 規(guī)規(guī)章的法律位階較低，由此導(dǎo)致一些地方并未完全遵照已有部門規(guī)章的立法體例編制本地法規(guī)，與福建省相似，部分省份出臺(tái)的地方性法規(guī)中關(guān)于 “燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)制度”的規(guī)定與前述依據(jù)的規(guī)定并不完全一致。

國家層面并沒有強(qiáng)制燃?xì)庑袠I(yè)適用特許經(jīng)營制度,但一些地方性法規(guī)對(duì)此做出了強(qiáng)制性規(guī)定(見表3)，而且各地燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的取得方式落實(shí)不一。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 規(guī)定：燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)主要通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式取得。“競(jìng)爭(zhēng)性方式”主要包括競(jìng)爭(zhēng)性談判與招標(biāo)、拍賣方式,并沒有強(qiáng)制性規(guī)定一定要實(shí)施招投標(biāo)，實(shí)踐中還存在運(yùn)用拍賣方式進(jìn)行。但有些地 方性法規(guī)直接進(jìn)行了限縮規(guī)定，將非招投標(biāo)方式規(guī) 定為違法行為，由此糾紛頻發(fā)。

（二）城鎮(zhèn)管道燃?xì)庾陨砣毕轃o法抵抗第三方市場(chǎng)沖擊

城鎮(zhèn)管道燃?xì)獗旧泶嬖谝欢ǖ木窒扌?對(duì)其實(shí)施特許經(jīng)營并不能抵抗第三方市場(chǎng)帶來的沖擊,反而會(huì)因?qū)ζ溥^度保護(hù)而造成其他市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度障礙、合法性爭(zhēng)議、政策矛盾等問題。市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的沖擊形式多樣，除了常見的“ 管網(wǎng)先占” 或“ 低價(jià)” ①，最主要的沖擊模式是“ 工業(yè)直供” 和“ 散戶點(diǎn)供”。

1. 層層轉(zhuǎn)供成本高,難以對(duì)抗直供優(yōu)勢(shì)

對(duì)于是否推行直供，實(shí)踐中存在三種意見。反對(duì)意見認(rèn)為：其一,直供目前尚未在全國范圍內(nèi)被認(rèn)可和推廣，且與既有的特許經(jīng)營制度相沖突，既不利于對(duì)特許經(jīng)營企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)的保護(hù),也不利于燃?xì)馐袌?chǎng)的穩(wěn)定；其二，目前的直供政策無法對(duì)抗已有的燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度規(guī)范；其三，推行直供需要重新鋪設(shè)管網(wǎng)，是重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)資源，可能導(dǎo)致社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的積極性降低，各燃?xì)馄髽I(yè)為爭(zhēng)搶大用戶而惡性競(jìng)爭(zhēng)，管道重復(fù)建設(shè)而違反燃?xì)庠O(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃要求,中小企業(yè)用戶及居民用戶供氣無法得以保障等問題。支持意見認(rèn)為：直供的優(yōu)勢(shì)明顯，可以減少層層轉(zhuǎn)供，降低用氣成本，減輕用氣企業(yè)的負(fù)擔(dān)，并且能夠促進(jìn)燃?xì)馐袌?chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。中立意見認(rèn)為：工業(yè)直供和特許經(jīng)營權(quán)不是“ 水火不容” 的關(guān)系，二者協(xié)調(diào)好可以共同發(fā)展。事實(shí)上，直供最顯著的優(yōu)勢(shì)在于避開了城鎮(zhèn)管網(wǎng)，減少了中間環(huán)節(jié)，由上游氣源運(yùn)用修建的專用管道直接將燃?xì)廨斔偷教囟ㄓ脩?，降低了燃?xì)獬杀荆行Т碳ち巳細(xì)馐袌?chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》 從政策層面支持大用戶直供，但大用戶直供管網(wǎng)目前處于起步階段，而其最大障礙來自先設(shè)的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度,，這使得大部分地區(qū)實(shí)施直供缺乏直接的法律依據(jù)。實(shí)踐中各地對(duì)直供的態(tài)度也各有不同，例如，杭州市認(rèn)為直供屬于侵權(quán)行為，而成都市則在天然氣市場(chǎng)化改革政策支持下開展直供試點(diǎn),安徽省也在全省范圍內(nèi)引導(dǎo)上游氣源企業(yè)對(duì)城市燃?xì)夤竞痛笥脩糁惫凇?/p>

2. 管網(wǎng)覆蓋能力有限,無法抵御點(diǎn)供競(jìng)爭(zhēng)

近年來,點(diǎn)供在各省份快速發(fā)展,使城鎮(zhèn)燃?xì)庑纬闪艘欢ǖ母?jìng)爭(zhēng)格局。但是法律層面未明晰 LNG 點(diǎn)供形式的合法地位,國家和地方政策層面存在一定矛盾， LNG 點(diǎn)供形式還存在爭(zhēng)議。國家政策方面,國家鼓勵(lì)燃?xì)夤芫W(wǎng)未覆蓋范圍的用戶對(duì) CNG、LNG 等氣源作市場(chǎng)化選擇。《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》明確提出“ 用戶可自主選擇資源方和供氣路徑”，這意味著打破管道燃?xì)庖唤y(tǒng)天下格局的“ LNG 點(diǎn)供” 模式已得到中央層面政策的肯定。地方政策方面,本文通過抽樣梳理部分省市對(duì)點(diǎn)供的政策規(guī)定( 見表4)，發(fā)現(xiàn)各地方主管部門對(duì)點(diǎn)供的總體管控趨向嚴(yán)格，管控存在兩種截然不同的態(tài)度::表 4 中的第 1 ~ 4 項(xiàng)地方政策對(duì)點(diǎn)供持積極態(tài)度,將點(diǎn)供視為特許經(jīng)營管道盲區(qū)的補(bǔ)充;第 5 ~ 9 項(xiàng)地方政策則對(duì)點(diǎn)供持反對(duì)意見,如福建省、湖南省等完全禁止 LNG 點(diǎn)供燃?xì)獾拇嬖?而東莞市、臨沂市等變相加強(qiáng)對(duì) LNG 點(diǎn)供的準(zhǔn)入和運(yùn)行的管控。

點(diǎn)供模式自身發(fā)展也存在一些問題：首先，點(diǎn)供項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營的補(bǔ)充,供應(yīng)的地區(qū)較為偏遠(yuǎn)且范圍小,無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；其次，價(jià)格變動(dòng)、極端天氣等因素也會(huì)導(dǎo)致氣源不穩(wěn)定；最后，點(diǎn)供項(xiàng)目投資成本大，但回報(bào)率低、議價(jià)能力弱。雖然存在如上問題,但點(diǎn)供擁有其不可忽視的優(yōu)勢(shì)，相比于管道供應(yīng)，點(diǎn)供具有靠近用戶、節(jié)省管道建設(shè)成本、投資小的優(yōu)點(diǎn)，且在特許經(jīng)營輸氣管網(wǎng)無法覆蓋的區(qū)域內(nèi)可通過 LNG 衛(wèi)星站直接給目標(biāo)客戶提供天然氣。

（三）地方政府違規(guī)授權(quán)

地方政府違規(guī)授權(quán)主要體現(xiàn)在重復(fù)授權(quán)、傾斜保護(hù)、越級(jí)干預(yù)三個(gè)方面。

第一，地方政府將已經(jīng)授予的燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)再次授予第三方的現(xiàn)象屢見不鮮。主要原因：地方政府為獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；擁有特許經(jīng)營權(quán)的燃?xì)馄髽I(yè)氣源供應(yīng)不足，無力開發(fā)新區(qū)域，致使地方政府引入第三方，造成了燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)經(jīng)營范圍重復(fù)甚至完全重疊的現(xiàn)象，導(dǎo)致市場(chǎng)糾紛眾多。第二，地方政府政策傾斜保護(hù)。在本地燃?xì)馄髽I(yè)與外地燃?xì)馄髽I(yè)特許經(jīng)營權(quán)地域范圍相鄰的情形下，地方政府對(duì)本地的燃?xì)馄髽I(yè)進(jìn)行政策傾斜性保護(hù)。第三，地方政府越級(jí)干預(yù)。根據(jù)2023 年實(shí)施的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 14 條③ 規(guī)定，縣級(jí)政府享有獨(dú)立的特許經(jīng)營權(quán)的授予權(quán)，但實(shí)踐中存在上級(jí)政府不認(rèn)可縣級(jí)政府及其部門所授特許經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象。

三、進(jìn)路取向：明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營范圍與審批權(quán)限

( 一) 明確管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營業(yè)務(wù)及地域范圍

城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍并未有法律對(duì)其明確規(guī)定。雖然在《示范文本》中對(duì)“ 特許經(jīng)營權(quán)” 及“ 業(yè)務(wù)范圍” 進(jìn)行了界定( 城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的業(yè)務(wù)范圍主要包括兩個(gè)方面：第一，獨(dú)家運(yùn)營、維護(hù)市政管道燃?xì)庠O(shè)施 ；第二，獨(dú)家以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃?xì)猓恰妒痉段谋尽繁旧聿⒉痪哂蟹蓪傩?不具備強(qiáng)制力。因此，很多地方政府在實(shí)踐中，對(duì)于是否應(yīng)然包括“ 獨(dú)家管道設(shè)施建設(shè)權(quán)” 及加氣站、分布式能源等“ 特許經(jīng)營的其他方式”，還存在爭(zhēng)議和操作上的差異性。管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍可以適當(dāng)壓縮，一定程度上允許燃?xì)饨?jīng)營商獨(dú)家鋪設(shè)管道、建設(shè)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芫W(wǎng)，將對(duì)居民和公用性質(zhì)用戶供氣的權(quán)利排他性地下放給獲得特許經(jīng)營許可權(quán)的經(jīng)營商，同時(shí)放開工業(yè)供氣等燃?xì)饨?jīng)營板塊的市場(chǎng)準(zhǔn)入。大型終端用戶可以直接由氣源方供氣，由城鎮(zhèn)管網(wǎng)提供代輸服務(wù)并收取管輸費(fèi)，管輸費(fèi)要考慮對(duì)特許經(jīng)營權(quán)投資的適當(dāng)補(bǔ)償。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)地域范圍的不明確,通常是由于特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議約定不明確造成的，實(shí)踐中表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是語言表述問題，包括語言表述不清及錯(cuò)誤；二是行政區(qū)劃調(diào)整后的處理問題，包括城市道路及行政區(qū)劃的規(guī)劃。對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整而言, 根據(jù) 2023 年的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 34 條④的規(guī)定,特許經(jīng)營權(quán)不受行政區(qū)劃調(diào)整的影響,但實(shí)踐中區(qū)劃調(diào)整后必然會(huì)對(duì)特許經(jīng)營權(quán)管理產(chǎn)生影響。

燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)業(yè)務(wù)范圍及地域范圍的不明確，加之特許經(jīng)營權(quán)本身具有的競(jìng)爭(zhēng)性與獨(dú)占性、排他性的特性，除了產(chǎn)生前述典型問題外，還形成了特許經(jīng)營方式下的燃?xì)饨K端監(jiān)管過度和市場(chǎng)化不足的被動(dòng)局面。當(dāng)然，這也導(dǎo)致部分燃?xì)馄髽I(yè)不作為,例如,企業(yè)在獲得特許經(jīng)營權(quán)之后一味追求利益而不愿意投入更多的資金來加強(qiáng)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、燃?xì)夤艿谰S護(hù)、燃?xì)饩W(wǎng)管管理以及提高燃?xì)赓|(zhì)量。因此，通過立法明確城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營的業(yè)務(wù)及地域范圍，是穩(wěn)定居民基本生活的重要保障。其一, 可以把控燃?xì)馓卦S經(jīng)營平衡，維護(hù)燃?xì)馐袌?chǎng)的良好秩序，維護(hù)國家基礎(chǔ)建設(shè)安全；其二，國家通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《加快推進(jìn)天然氣利用的意見》 等，初步明確了行政許可機(jī)構(gòu)對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)發(fā)放的職責(zé),有利于更好地完善相關(guān)燃?xì)庵贫取?/p>

（二） 明晰行政機(jī)關(guān)特許審批權(quán)限

燃?xì)膺@類公用事業(yè)的民生性、特色性、基礎(chǔ)性的特點(diǎn)決定了必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)本身以及政府行政許可范圍和邊界的約束與規(guī)制。長期以來，我國城市燃?xì)庑袠I(yè)一直實(shí)行垂直一體化的地區(qū)壟斷經(jīng)營，從投資決策到經(jīng)營管理等環(huán)節(jié)，均在行政系統(tǒng)內(nèi)部閉環(huán)展開，這種傳統(tǒng)管理體制已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出諸多弊端。

要明確責(zé)任、權(quán)責(zé)相當(dāng)，首先要從立法層面解決對(duì)特許經(jīng)營行政許可機(jī)關(guān)的規(guī)制機(jī)制，如強(qiáng)化政府在特殊行業(yè)特許經(jīng)營的約束機(jī)制、對(duì)現(xiàn)有有關(guān)行政許可規(guī)制進(jìn)行梳理和篩查、將政府燃?xì)馓卦S經(jīng)營規(guī)制與公眾參與和專家參與結(jié)合到一起；其次，加強(qiáng)對(duì)政府特許經(jīng)營許可審批和操作流程的監(jiān)督，保證消費(fèi)者權(quán)益出現(xiàn)問題之后的解決路徑和救濟(jì)手段，將消費(fèi)者協(xié)會(huì)和燃?xì)馓卦S經(jīng)營業(yè)務(wù)掛鉤，充分保障城市燃?xì)庀M(fèi)者的利益；最后，燃?xì)馓卦S經(jīng)營過程中行政機(jī)關(guān)還需要確保獲得特許經(jīng)營許可權(quán)的企業(yè)能夠堅(jiān)持普遍服務(wù)⑤和持續(xù)經(jīng)營原則⑥ 不動(dòng)搖。 就國內(nèi)目前燃?xì)馐袌?chǎng)來看，各地區(qū)在城市燃?xì)膺\(yùn)營方面政策各有不同，且沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但燃?xì)馐玛P(guān)民生，因此要確保城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)在特許經(jīng)營期間高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)。行政機(jī)關(guān)要定期對(duì)授予特許經(jīng)營許可權(quán)的企業(yè)進(jìn)行回訪和監(jiān)督，同時(shí)也要制定相關(guān)行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制辦法和臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，并且要壓縮燃?xì)馄髽I(yè)的私權(quán)利，充分考慮到對(duì)特許經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估和特許經(jīng)營權(quán)力的回收。

四、輔助進(jìn)路:價(jià)格規(guī)制與公眾參與

（一） 利用經(jīng)濟(jì)性手段對(duì)燃?xì)鈨r(jià)格進(jìn)行規(guī)制

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向下，私人企業(yè)投資管道燃?xì)庑袠I(yè)的初衷是通過燃?xì)夤┬柚g的差價(jià)來獲取利潤，因此在具有自然壟斷屬性的燃?xì)庑袠I(yè)，應(yīng)該由政府秉承“ 公平合理、切實(shí)可行” 的原則來制定價(jià)格規(guī)則。燃?xì)庾鳛榕c民眾生活息息相關(guān)的特殊商品，首先，應(yīng)當(dāng)保障獲得特許經(jīng)營授權(quán)的企業(yè)在特許經(jīng)營范圍內(nèi)的基本運(yùn)營管理成本以及稅金和合理利潤，不能讓企業(yè)虧本；其次，燃?xì)庾鳛橐环N生活必需品，其價(jià)格又不能超過市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格范圍，因此需要征求各類用戶對(duì)燃?xì)鈨r(jià)格的不同意見，再針對(duì)這些意見作出實(shí)質(zhì)性反饋。在進(jìn)一步明確特許權(quán)限的同時(shí)針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格、服務(wù)等要素，建立約束市場(chǎng)供求雙方的準(zhǔn)則，一方面保護(hù)消費(fèi)者的應(yīng)有權(quán)益，另一方面也保障企業(yè)開展正常經(jīng)營的積極性。

（二）多維保障公眾參與

結(jié)合上述價(jià)格機(jī)制可以看出，在公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營之前，城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)施的建設(shè)如燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)、管道的維護(hù)和運(yùn)營等都是在政府相關(guān)部門以及國有企業(yè)的控制下進(jìn)行的，因此早期的公共事業(yè)都嚴(yán)格遵守行政程序法的要求。而在實(shí)行公共事業(yè)特許經(jīng)營之后，特許經(jīng)營企業(yè)由于拿到了行政機(jī)關(guān)的 “ 尚方寶劍”，在市場(chǎng)上具有得天獨(dú)厚的自然壟斷地位卻又以私人團(tuán)體的角色來履行公共職能。然而，我國目前針對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營的法規(guī)不完善、政府行政許可的規(guī)制能力不足，導(dǎo)致了在特許經(jīng)營規(guī)制實(shí)踐中廣大消費(fèi)者群體總是處于被動(dòng)的一方，在燃?xì)舛▋r(jià)、管道的事后監(jiān)管、行政許可的監(jiān)督等事項(xiàng)中公眾參與度不高。即便在價(jià)格規(guī)制中吸收了公眾的參與，但在實(shí)際的操作中“ 聽而不證”“ 參而不議” 的邊緣化現(xiàn)象使得消費(fèi)者群體的利益得不到實(shí)質(zhì)的維護(hù)，甚至出現(xiàn)價(jià)格聽證會(huì)異化為“ 漲價(jià)聽證會(huì)” 的代名詞，導(dǎo)致聽證會(huì)淪為某些利益集團(tuán)操縱民意的制度平臺(tái)。因此在明確特許經(jīng)營業(yè)務(wù)與地域范圍的過程中,需要采取措施保障公眾的廣泛參與。

五、余論

城鎮(zhèn)管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營制度市場(chǎng)化改革已是大勢(shì)所趨，但仍困境重重。現(xiàn)有的特許經(jīng)營相關(guān)的立法體系主要是部門規(guī)章以及地方性法規(guī)或規(guī)范性文件等，法律位階偏低，對(duì)社會(huì)公眾和特許經(jīng)營者的保護(hù)與約束不利。對(duì)于如何規(guī)范特許經(jīng)營市場(chǎng)秩序、如何平衡與第三方市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者的關(guān)系，現(xiàn)有的特許經(jīng)營立法體系中沒有涉及。同時(shí)，現(xiàn)行的特許經(jīng)營立法對(duì)特許經(jīng)營提前終止的補(bǔ)償機(jī)制亦未涉及，雖然具體的補(bǔ)償機(jī)制可以通過協(xié)議進(jìn)行約定，但法律仍應(yīng)有原則性的規(guī)定。政府監(jiān)管需要做到以下三點(diǎn)：第一，為了防止燃?xì)馐袌?chǎng)的混亂，在特許經(jīng)營授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查企業(yè)資質(zhì)，避免重復(fù)授予和不當(dāng)授予，同時(shí)也要完善特許經(jīng)營退出機(jī)制；第二，行政機(jī)關(guān)在燃?xì)馓卦S經(jīng)營企業(yè)的篩選中要做到一視同仁，不搞地域限制，讓燃?xì)馄髽I(yè)能夠公平平等地參與到本地市場(chǎng)中；第三，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，燃?xì)馓卦S經(jīng)營不留死角。政府應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，既要遵守燃?xì)馓卦S經(jīng)營協(xié)議，做好“ 主體”，也應(yīng)合理發(fā)揮其管理者的職能，做好“ 管理”。

注釋:

① 鋪設(shè)城市管網(wǎng)是實(shí)踐中挑戰(zhàn)燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)的一種常見方式,私人燃?xì)馄髽I(yè)在未獲得特許經(jīng)營的情況下以搶先 鋪設(shè)管網(wǎng)及低價(jià)形式向個(gè)人或者單位提供燃?xì)夥?wù)。

② 參見《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運(yùn)輸價(jià)格管理的指導(dǎo)意見 ( 征求意見稿)》。

③ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 14 條規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為 實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作。

④ 參見《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第 34 條規(guī)定:行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更,，不得影響特許經(jīng)營協(xié)議履行。

⑤ 普遍服務(wù)是指公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)該在任何地方，以可承受的價(jià)格向每一個(gè)潛在的消費(fèi)者提供的必須的服務(wù)。

⑥ 持續(xù)經(jīng)營是指公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)非經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意不得自行停止服務(wù)。

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