【基本案情】

2023年7月12日，交通大隊所屬的交通協(xié)管員在北京市朝陽區(qū)北土城東路育慧南路南口至北土城東路東口段處發(fā)現(xiàn)涉案客車停在非停車場、非停車泊位的道路上，違反了停車管理規(guī)定。交通協(xié)管員對該行為進行了拍照記錄，并在該車輛上粘貼《北京市交通協(xié)管員道路停車記錄告知單》，告知"上述時間、地點該機動車未在道路停車泊位或停車場內(nèi)停放，根據(jù)《北京市實施＜中華人民共和國道路交通安全法）辦法》第七十九條第四款的規(guī)定，已對以上事實作了圖像記錄。此告知單及圖像記錄將提供給交通大隊審核"。

2023年7月17日，交通大隊所屬交通協(xié)管員在上述地點發(fā)現(xiàn)該車仍違反停車規(guī)定停放，遂再次拍照并在車輛上粘貼告知單。

2023年7月 30日，原告前往交通大隊接受非現(xiàn)場處理。交警確認了原告存在在前述時間和地點違反停車規(guī)定的違法行為，遂當場制作《處理機動車違法記錄告知書》告知擬作出的處罰、依據(jù)及"對于非本轄區(qū)內(nèi)的違法行為，如無異議，本機關(guān)將一并處理"，原告當場未提出陳述和申辯并在被告知人處簽名。交警逐作出《公安交通管理簡易程序處罰決定書》并向原告送達，認定2023年7月12日11時53分、2023年7月17日9時52分，原告在北土城東路育慧南路南口至北土城東路東口段處，分別實施機動車違反停車規(guī)定的違法行為。

根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十條、第九十三條第二款的規(guī)定，決定分別給予200元的罰款。根據(jù)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定）第四十八條第一款規(guī)定，共處罰款400元。

原告不服，向某區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該決定書。某區(qū)政府于2023年10月30日作出《行政復(fù)議決定書》，維持了交通大隊作出的處罰決定原告仍不服，訴至法院，以該處罰決定適用簡易程序錯誤、違反"一事不再罰"原則為由，請求撤銷上述處罰決定和復(fù)議決定。

法院判決

北京市朝陽區(qū)人民法院經(jīng)審理認為："一事不二罰"原則的確立，旨在防止重復(fù)處罰，保護行政相對人合法權(quán)益，體現(xiàn)了行政處罰的實施必須與違法行為的事實、性質(zhì)、違法情節(jié)相當。因此，對"一事"或"同一違法行為"的判定應(yīng)遵循上述原則確立的宗旨。

本案中，現(xiàn)有證據(jù)僅能證實該機動車自2023年7月12日至7月17日始終停放在涉案地點，車輛停放的行為處于繼續(xù)狀態(tài)，自然意義上的一行為是成立的。本案的關(guān)鍵在于交通管理部門以違法告知的方式將自然意義的一行為處斷為法律評價上的多行為是否違反上述規(guī)定及處罰原則？

對此：第一，原告存在違法停車的故意。第二，原告違法停放車輛的行為具有長期性。原告違法停放車輛的行為長達五天之久，且占用了城市公共道路，該行為是對公共交通管理秩序的破壞。第三。切割處斷的處罰方式符合過罰相當原則，其處斷的次數(shù)并未超出合理限度。交通大隊執(zhí)法方式與原告長期違法停車的主觀故意、情節(jié)、性質(zhì)相適應(yīng)，且避免了因違法成本過低難以實現(xiàn)糾正違法行為的處罰目的，對于最大限度維護交通管理秩序具有一定的積極意義。

同時，該執(zhí)法方式已給予違法行為人合理的矯正期間，但違法行為人并未主動糾正，因此交通大隊所作的切割處斷的次數(shù)并未超出合理限度，亦不構(gòu)成對違法行為人合法權(quán)益的侵害。綜上，被訴行政處罰并未違反"一事不二罰"原則及法律規(guī)定。交通大隊作出的被訴《公安交通管理簡易程序處罰決定書》合法，予以支持。某區(qū)政府履行復(fù)議程序合法，亦予以支持。綜上，原告訴訟理由不能成立。

北京市朝陽區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條、第七十九條之規(guī)定，作出判決：

駁回原告的訴訟請求。

二審法院同意一審法院裁判意見。

判決評析

1、持續(xù)違法停車行為的行為數(shù)量之判斷

厘清此種持續(xù)違法停車行為中的行為數(shù)量，是研究該問題的前提。本案中，在案證據(jù)能證實車輛停放的行為始終處于繼續(xù)狀態(tài)，符合違法行為"在空間上或時間上具有連續(xù)性"的特征，應(yīng)屬于"自然一行為"。但是，從法律擬制的角度看，本案存在兩個違法行為：第一個違法行為是行政相對人違法停車后至執(zhí)法機關(guān)進行違法告知前；第二個違法停車行為是行政相對人在受到違法告知后，仍然拒不糾正，繼續(xù)實施違法停車行為，則產(chǎn)生了新的違法行為，屬于第二個違法停車行為，也即交通管理部門以違法告知的方式將"自然一行為"處斷為"法律評價上的多行為"，且交通管理部門也是據(jù)此給予的兩次罰款。

2．持續(xù)違法停車行為的"處斷式執(zhí)法"之合法性評價

本案關(guān)鍵在于，此種以違法告知的方式將"自然一行為"處斷為"法律評價上的多行為"從而給予多次處罰的執(zhí)法模式，是否符合"一事不二罰"相關(guān)規(guī)定及原則。筆者認為，對此應(yīng)持肯定性評價。

第一，此種執(zhí)法模式具有法理基礎(chǔ)。不論違法停車告知單的性質(zhì)是否為具體行政行為、外部行政行為，其應(yīng)屬于行政行為，一經(jīng)作出，則具有效力。因此，一旦違法停車告知作出并送達，實質(zhì)意義上，該違法已經(jīng)中斷，行政相對人仍不糾正，導(dǎo)致違法作為處于持續(xù)狀態(tài)，應(yīng)屬再次違法行為。

第二，此種執(zhí)法模式具有現(xiàn)實必要性與內(nèi)在合理性。

當前，"亂停車"現(xiàn)頻發(fā)已經(jīng)成為困擾我國諸多城市治理的"頑疾"，且因違法成本低，"罰款停車"的現(xiàn)象更是層出不窮。持續(xù)違法停車與短時間違法停車相比，危害性更大，若一刀切地僅僅處罰一次，將導(dǎo)致違法行為人停一小時、一天、一周受到的處罰都是相同的，明顯有違過罰相當原則和比例原則。

而"處斷式執(zhí)法"在合理的切割次數(shù)限度內(nèi)與違法行為人的主觀故意性、情節(jié)、性質(zhì)等因素相適應(yīng)，并未侵害相對人的合法權(quán)益，不與"一事不再罰"原則相悖，且有效避免了因違法成本低而導(dǎo)致處罰目的無法實現(xiàn)，最大限度保障了城市公共交通秩序和社會安全。

綜上分析，"處斷式執(zhí)法"并未違反法律原則與規(guī)定，且是治理"亂停車現(xiàn)象的有力手段，本案裁判對此給予了肯定性評價，對此類問題的解決具有定的參考意義。

律師評議

原告以”一事不再罰“原則起訴，首先，要確定”一事不再罰“的適用情形，一事不再罰是指行政相對人實施的一個違法行為不應(yīng)受到兩次行政處罰。本案中，原告實施的違法停車一個行為，只不過該行為持續(xù)了五天未中斷，但受到兩次行政處罰（一次違法200元，兩次違法400元）。因此，原告認為行政機關(guān)違反“一事不再罰”的原則。

針對本案，筆者有不同的看法：行政機關(guān)針對一個持續(xù)違法行為進行合并處罰沒有法律依據(jù)。

原因是：本案一共存在兩個行政行為。一是《北京市交通協(xié)管員道路停車記錄告知單》，其目的是督促當事人糾正違法行為，屬于行政告知行為，對當事人的權(quán)利義務(wù)不會造成實質(zhì)性的影響，也就是說不具有處罰性質(zhì)（若原告糾正停車該事了結(jié)，若當事人對該告知單有異議，不可訴訟，該行政行為不具有可訴性）。

二是《處理機動車違法記錄告知書》，其目的是對當事人的違法行為進行處罰，根據(jù)本案事實可知，該行政行為顯然是對原告未糾正其違法行為所采取的”升級版“措施——處罰（該行政行為對當事人的權(quán)利義務(wù)造成了影響，因此，該行政行為具有可訴性）。

綜合上述兩行政行為的行政目的分析可知，既然第一個行政行為只是告知功能不是處罰目的，那么在第二個行政行為進行雙倍處罰，就是將告知行政行為（抽象行政行為）轉(zhuǎn)變成強制處罰行為（具體行政行為），從而變成了行政相對人實施了兩個違法行為必須合并處罰，而本案事實是行政相對人本就只有一個違法行為。因此，該處罰無法律依據(jù)，有以報復(fù)性的心理懲罰當事人達到維護行政機關(guān)權(quán)威的目的的嫌疑，為了罰而罰地扭曲事實和偏離法律的公正性。