? 裁判要點

我國不動產物權的轉移實行登記生效原則，即不動產物權的轉移由當事人合意與物權登記兩個行為共同完成。在當事人就不動產轉讓行為是否達成合意尚不確定、尚不能認定相關物權已經依法轉移的情況下，不宜以當事人與被訴登記行為沒有利害關系為由駁回起訴。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）最高法行再117號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）劉強，男，漢族，1978年出生，住河南省沈丘縣。

委托訴訟代理人王樹俊，河南恪信律師事務所律師。

委托訴訟代理人林春光，河南恪信律師事務所律師。

再審被申請人（一審第三人、二審上訴人）田東亮，男，漢族，1969年出生，住河南省沈丘縣。

委托訴訟代理人劉銀芝，女，漢族，1965年，住河南省沈丘縣，系田東亮之妻。

委托訴訟代理人梁偉，河南裕恒律師事務所律師。

再審被申請人（一審被告）沈丘縣人民政府

劉強因訴沈丘縣人民政府、田東亮土地行政登記一案，不服河南省高級人民法院作出的（2023）豫行終1324號行政裁定，向本院提出再審申請。本院于2023年5月31日作出（2023）最高法行申9004號行政裁定，提審本案，并依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。

河南省周口市中級人民法院一審查明，劉強的父親劉吉林（又名劉繼林）1993年去世，其家庭在沈丘縣原北郊鄉××行政村××井村分得宅基地一處，面積266.7平方米，用途宅基地，四至為：東路、西路、南宋敦廷、北閣孝忠。1991年10月20日獲沈丘縣人民政府頒發1411268號集體土地建設用地使用證。2000年10月25日，沈丘縣人民政府根據田東亮的申請，將以上土地為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證。證載土地位于北郊鄉張莊行政村三里井；用地面積342.3平方米；用途住宅；四至為：南宋敦廷、西路、北閣孝忠、東路。從沈丘縣人民政府提供的證據和田東亮申請土地使用權登記時提供的申請材料來看，該土地使用權登記行為并不是對劉繼林土地使用權的變更登記。劉強得知沈丘縣人民政府為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證后，向該院提起訴訟。

該院認為，一、《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起行政訴訟。有關提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟”。本案沈丘縣人民政府為田東亮頒發的沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證的土地，與劉繼林第1411268號集體土地建設用地使用證的土地，位置一致，屬同一宗地，故劉繼林與沈丘縣人民政府為田東亮頒發土地使用證的行政行為有利害關系，有權提起行政訴訟。鑒于劉繼林已經去世，根據以上規定，其兒子劉強可以作為原告提起本案訴訟。二、沈丘縣人民政府于1991年10月20日已將涉案土地向劉強父親劉繼林頒發第1411268號集體土地建設用地使用證，為劉繼林設立了土地使用權。在劉繼林土地使用證未被注銷的情況下，沈丘縣人民政府于2000年10月25日將涉案土地為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證，為田東亮設立了土地使用權，造成涉案同宗土地兩證并存的情況，顯然是沈丘縣人民政府為田東亮頒證時對涉案土地權屬以及田東亮土地使用權來源未能審核清楚所致。故沈丘縣人民政府為田東亮頒證的行政行為缺乏事實根據，主要證據不足,依法應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項之規定，判決撤銷沈丘縣人民政府2000年10月25日為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證的行政行為。

田東亮不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審除確認一審查明事實外，另查明：一、田東亮在一審中提供了1989年5月22日劉強之父劉繼林將涉案房地產出售給劉吉芳，劉吉芳又出售給田東亮、劉銀芝夫婦的相關協議及付款憑證。對此劉強雖不認可，但未提供相應證據反駁或對協議及付款憑證提出鑒定申請，本院對涉案房地產在1989年進行轉讓的事實予以認可。二、田東亮、劉銀芝夫婦自1989年起長期使用涉案房地產，劉銀芝系涉案集體土地上村組織的村民。

該院認為,涉案房地產在1989年已由劉繼林轉讓給劉吉芳，該協議已經履行完畢，該院對其轉讓效力及集體土地使用權、房產所有權轉移的法律后果予以認可。由于對農村集體土地是以戶為基礎享有使用權，雖然田東亮不是涉案集體土地上村組織的成員，但由于其妻劉銀芝是該村集體組織成員，故田東亮作為戶代表有權受讓劉繼林、劉吉芳所轉讓的集體土地及房產。作為劉繼林權利承受者的劉強，在劉繼林涉案的房地產權利已經移轉和滅失的情況下，主張涉案的頒證行為侵犯其房地產權利，缺乏事實和法律依據，劉強與本案被訴的頒證行為沒有利害關系，其不具有提起本案的起訴資格。一審認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，裁定：一、撤銷周口市中級人民法院（2023）豫16行初17號行政判決；二、駁回劉強的起訴。

劉強不服，向本院申請再審稱:一、田東亮提交的房地產買賣協議是民事協議，二審法院在查明事實和本院認為部分直接對涉案房地產進行轉讓的事實予以認可和確認，明顯超出了行政訴訟的審查范圍；二、二審裁定剝奪了再審申請人的訴權，導致再審申請人請求確認房屋買賣協議無效的起訴被駁回。請求：一、啟動審判監督程序，對本案進行再審；二、撤銷河南省高級人民法院作出的（2023）豫行終1324號行政裁定。

沈丘縣人民政府答辯稱：河南省高級人民法院審理本案時，已經查明涉案宗地原為劉繼林使用，1989年5月22日，劉繼林將房屋和房屋所占土地一并轉讓給劉吉芳，劉吉芳又將房地產轉讓給田東亮、劉銀芝夫婦，此后，田東亮夫婦一直使用該宗地。根據現有法律和政策規定，農村集體土地使用權不允許轉讓，但對于同一集體經濟組織成員地上房屋可以轉讓，土地隨房屋一并轉讓。田東亮雖然戶籍不在本村，但是劉銀芝屬于本集體經濟組織成員，田東亮和劉銀芝屬于合法夫妻，結婚后居住在劉銀芝所在村，只是戶籍沒有遷入本村，劉銀芝和田東亮受讓該房地產是允許的。根據農村頒證習慣，頒證時都是以家庭男士姓名為主，因此該宗地頒證到田東亮名下不違反法律的禁止性規定。綜上，答辯人為田東亮頒發集體土地建設用地使用證是正確的，被答辯人對本案所涉宗地無合法權益存在，頒證行為與被答辯人無利害關系。河南省高級人民法院的裁定認定事實清楚，程序合法，適用法律正確。

田東亮答辯稱：河南省高級人民法院作出的（2023）豫行終1324號行政裁定書認定事實清楚，適用法律正確。涉案房地產已經依法轉讓給劉銀芝、田東亮夫婦，二人系該村民組成員即依法享有該宗地的使用權。被答辯人系城鎮居民戶口，不是涉案村民組成員，與本案被訴頒證行為沒有利害關系，不具有提起本案的起訴資格。

本案庭審中，再審申請人劉強提交以下新證據：一、（2023）豫1624民初3518號卷宗調查筆錄及庭審筆錄，證明劉吉芳沒有實際購買涉案房宅。劉繼林和劉吉芳簽訂的買賣契約中間人是葛孝忠，葛孝忠當庭表示不知道劉繼林賣房的事，買賣契約上也不是其本人簽名，說明買賣契約是虛假證據。二、（2023）豫1624民初3518號卷宗劉銀芝提交的證明，證明田東亮持有的集體土地使用證并非通過合法程序辦理，是通過土管所所長私自辦理，沈丘縣人民政府頒證程序非法。劉銀芝表示第二份買賣房宅契約是找其親屬補簽，該協議無效。這兩份證據形成在原判決生效后且與本案有關聯性，經質證，再審被申請人對該證據的合法性、關聯性亦無異議，本院認可上述證據作為新證據。

本院認為：《中華人民共和國物權法》第九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力……”第十七條規定：“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。”本案中，沈丘縣人民政府為一審第三人田東亮頒發的沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證的土地，與其之前為劉繼林頒發的第1411268號集體土地建設用地使用證涉及的土地，四至相同，系同一宗土地。在第1411268號集體土地建設用地使用證未被注銷的情況下，沈丘縣人民政府將涉案土地為第三人田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證，造成涉案同宗土地兩證并存的情況，違背了物權的排他性原則，顯然對相關權利人的合法權益造成了不利影響。鑒于劉繼林已經去世，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起行政訴訟。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟”的規定，其子劉強可以作為原告提起本案訴訟。需要指出的是，我國不動產物權的轉移實行登記生效原則，即不動產物權的轉移由當事人合意與物權登記兩個行為共同完成。在涉案土地的物權登記行為恰恰是本案的爭議對象，尚不能認定相關物權已經依法轉移的情況下，二審法院以“涉案房地產在1989年已由劉繼林轉讓給劉吉芳，該協議已經履行完畢”為由，判定再審申請人與被訴行為沒有利害關系，進而裁定駁回劉強的起訴，適用法律不當，本院予以指正。

綜上，再審申請人劉強的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百二十二條之規定，裁定如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2023）豫行終1324號行政裁定；

二、本案發回河南省高級人民法院重新審理。

二〇一八年九月三十日

河南省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2023）豫行再146號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）劉強，男，漢族，1978年出生，住河南省沈丘縣。

委托代理人王樹俊，河南恪信律師事務所律師。

委托代理人林春光，河南恪信律師事務所律師。

被申請人（一審被告）沈丘縣人民政府

被申請人（一審第三人、二審上訴人）田東亮，男，漢族，1969年出生，住沈丘縣。

委托代理人劉銀芝，女，1965年7月6日出生，漢族。

委托代理人梁偉，河南裕恒律師事務所律師。

再審申請人劉強因訴被申請人沈丘縣人民政府、田東亮土地行政登記一案，不服本院（2023）豫行終1324號行政裁定，向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2023年9月30日作出（2023）最高法行再117號、117號之一行政裁定，發回本院重新審理。本院依法另行組成合議庭，公開開庭審理了本案。再審申請人劉強委托代理人王樹俊、林春光，被申請人沈丘縣人民政府委托代理人陳磊、盧鋒，田東亮及其委托代理人劉銀芝、梁偉到庭參加訴訟。現已審理終結。

本案被訴行政行為：2000年10月25日，沈丘縣人民政府為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證。劉強不服，起訴請求撤銷該集體土地建設用地使用證。

周口市中級人民法院一審查明，劉強之父劉吉林（又名劉繼林）在沈丘縣原北郊鄉張莊行政村三里井村分得266.7平方米的宅基地，四至為東路、西路、南宋敦廷、北閣孝忠，于1991年10月20日獲沈丘縣人民政府頒發的1411268號集體土地建設用地使用證。1993年，劉吉林去世。2000年10月25日，沈丘縣人民政府根據田東亮的申請，將上述土地為田東亮頒發了1412843號使用證，證載土地位置北郊鄉張莊行政村三里井，342.3平方米，用途住宅，四至為東路、西路、南宋敦廷、北閣孝忠。

周口市中級人民法院一審認為，沈丘縣人民政府為田東亮、劉吉林頒發的不同編號的集體土地建設用地使用證涉及同一宗地，劉吉林與涉案行政行為有利害關系，在其去世后，其子劉強可以作為原告提起行政訴訟。沈丘縣人民政府在前證未被注銷的情況下，又對同宗土地為田東亮頒證，且非變更登記，對涉案土地權屬及田東亮土地使用權來源未能審核清楚。該院以被訴行政行為缺乏事實根據，主要證據不足為由，作出（2023）豫16行初17號行政判決，撤銷沈丘縣人民政府2000年10月25日為田東亮頒發沈集建（宅）字第1412843號集體土地建設用地使用證的行政行為。

田東亮不服，向本院提起上訴。

本院二審另查明：1.田東亮在一審中提供了1989年5月22日劉強之父劉吉林將涉案房地產出售給劉吉芳，劉吉芳又出售給田東亮、劉銀芝夫婦的相關協議及付款憑證。劉強雖不認可，但未提供相應證據反駁或對協議及付款憑證提出鑒定申請。本院對涉案房地產在1989年進行轉讓的事實予以認可。2.田東亮、劉銀芝夫婦自1989年起長期使用涉案房地產，劉銀芝系涉案集體土地上村組織的村民。

本院二審認為，涉案房地產在1989年已由劉吉林轉讓給劉吉芳，該協議已經履行完畢，集體土地使用權、房產所有權已經轉移。農村集體土地以戶為基礎享有使用權，田東亮之妻劉銀芝是涉案集體土地上村組織的成員，田東亮作為戶代表有權受讓劉吉林、劉吉芳所轉讓的集體土地及房產。在劉吉林涉案的房地產權利已經移轉和滅失的情況下，作為劉吉林權利承受者的劉強，主張涉案的頒證行為侵犯其房地產權利缺乏事實和法律依據，與本案被訴的頒證行為沒有利害關系，其不具有本案的起訴資格。遂作出（2023）豫16行初17號裁定：撤銷周口市中級人民法院（2023）豫16行初17號行政判決；駁回劉強的起訴。

劉強不服，向最高人民法院申請再審。

最高人民法院作出（2023）最高法行再117號、117號之一行政裁定：撤銷本院(2023)豫行終1324號行政裁定；發回本院重新審理。

劉強訴稱：1.田東亮提交的房地產買賣協議是民事協議，二審直接對涉案房地產進行轉讓的事實予以認可和確認，超出了行政訴訟的審查范圍。2.劉銀芝提交的書證證明田東亮持有的集體土地使用證是通過土管所所長私自辦理的，程序違法。（2023）豫1624民初318號卷宗內的調查筆錄及庭審筆錄，證明劉吉芳沒有實際購買涉案房宅。葛孝忠當庭作證稱并不知道劉吉林賣房的事情，買賣契約上也不是本人簽名，買賣協議無效。請求維持一審判決。

沈丘縣人民政府答辯稱：涉案宗地為劉吉林使用，于1989年5月22日轉讓給劉吉芳，劉吉芳又轉讓給田東亮、劉銀芝夫婦。田東亮和劉銀芝婚后住在劉銀芝所在村，一直使用該宗地。農村頒證以家庭男士姓名為主，頒證到田東亮名下不違反法律的禁止性規定。劉強對本案所涉房屋無合法權益存在。二審駁回劉強起訴正確。

田東亮答辯稱：劉強2023年1月9日提起行政訴訟時戶籍并不在涉案宗地所在村組織，不具備訴訟主體資格。田東亮享有涉案宗地合法來源，本案集體土地建設用地使用證的頒發符合客觀事實和法定程序。請求駁回劉強的起訴。

本院再審查明的事實與原審一致。另查明，劉強起訴劉吉芳、劉銀芝等確認合同無效糾紛一案，訴訟請求為確認劉吉芳與劉吉林、劉吉芳與劉銀芝1989年5月22日的房屋買賣協議無效。沈丘縣人民法院于2023年1月8日立案受理。

本院認為，盡管土地行政登記具有一定的公權力屬性，但實質上是相關行政機關對土地權利的確認或者記載，其本身并不創設土地權利。公民、法人或者其他組織是否對土地享有權利根本上取決于相關的基礎民事法律關系。本案中，劉強主張其父劉吉林為案涉土地的權利人，其作為繼承人有權提起本案訴訟，并以涉案房地產買賣協議無效為由，請求撤銷沈丘縣人民政府為田東亮頒發的集體土地建設用地使用證。但是，田東亮提供的證據顯示劉吉林已將房屋及所占土地一并轉讓，劉強是否能夠因繼承而對案涉土地享有權利，尚存在爭議?？紤]到劉強已對涉案房地產買賣協議提起確認無效之訴，且在行政訴訟中，亦不宜對其是否根據相關的基礎民事法律關系而對案涉土地享有繼承權作出判斷。故劉強應先行解決相關民事爭議，然后再根據確認的民事權利對房屋、土地登記行為提起行政訴訟。另外，本案行政行為涉及的房屋已被政府拆遷，地上房屋已經滅失，房屋及土地權益已經轉化為拆遷補償權益，當事雙方實質爭議是基于對涉案宅基地及房屋的拆遷補償權益分配，行政訴訟不是其實現財產權益的適當途徑。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條的規定，裁定如下：

一、撤銷周口市中級人民法院（2023）豫16行初17號行政判決；

二、駁回劉強的起訴。

一、二審受理費各50元，退還給繳款人。

本裁定為終審裁定。