根據《企業破產法》第七條第二款規定，債務人不能清償到期債務，債權人可以向人民法院提出對債務人進行重整或者破產清算的申請，此處雖然規定債權人有權在債務人資不抵債情形下可以向人民法院提請破產，但是該規定并未解決的問題是是否任何債權人均有權主張債務人破產？哪些屬于破產債權應予清償？是否所有債權均享有同等分配權利？

一、破產債權的范圍及清償順序。

《企業破產法》第一百一十三條規定，破產財產在有限償付破產費用以及共益債務后，其應當按照法定順序對債務人債務進行清償，而根據該條規定中所羅列的清償順序可見其原則即優先民生（工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用、養老保險、基本醫療保險費用以及其他職工補償金）、次之公法債權（社會保險費用、稅款），最后是普通破產債權，由此可見上述債權均應屬破產債券之列，對此并無爭議。

然通過對第一百一十三條的內容梳理來看，該條文中并未對其他債權，諸如行政、司法機關對債務人的罰款、罰金、債務人未執行生效法律文書應當加倍支付的遲延利息和勞動保險金的滯納金、裁定受理破產申請后形成的債務利息、債權人參加破產程序支出的費用、超過訴訟時效的債權的清償作出規定，對此是否可以理解為上述第一百一十三條之外的債權非屬破產債權？

答案是肯定的，在《全國法院破產審判工作會議紀要》第二十八條規定，對于法律沒有明確規定清償順序的債權，人民法院可以按照人身損害賠償債權優先于財產性債權、私法債權優先于公法債權、補償性債權優先于懲罰性債權的原則合理確定清償順序。因債務人侵權行為造成的人身損害賠償，可以參照企業破產法第一百一十三條第一款第一項規定的順序清償，但其中涉及的懲罰性賠償除外。破產財產依照企業破產法第一百一十三條規定的順序清償后仍有剩余的，可依次用于清償破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權。

基于《企業破產法》第一百一十三條以及《全國法院破產審判工作會議紀要》第二十八條的規定，我們似乎可以發現行政、司法機關對債務人的罰款、罰金、債務人未執行生效法律文書應當加倍支付的遲延利息和勞動保險金的滯納金、裁定受理破產申請后形成的債務利息、債權人參加破產程序支出的費用、超過訴訟時效的債權的清償順位是在債務人財產按照《企業破產法》第一百一十三條規定清償完畢之后有剩余的情況下，方才對破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權進行清償，如若無剩余或者不足分配《企業破產法》第一百一十三條債權的情況下，懲罰性債權不應予以分配，所以可見對于懲罰性賠償款項非屬于企業破產債權范疇。

這一點在《江蘇省高級人民法院破產案件審理指南（2023修訂）》第七部分中也明確了不屬于破產債權的具體情形。下列債權不屬于破產債權：一是行政、司法機關對債務人的罰款、罰金以及其他有關費用。二是債務人未執行生效法律文書應當加倍支付的遲延利息和勞動保險金的滯納金。三是裁定受理破產申請后形成的債務利息。四是債權人參加破產程序支出的費用。五是超過訴訟時效的債權。六是法律、行政法規及司法解釋規定的其他不屬于破產債權的債權。

至于原理，筆者認為通過對破產債權以及非破產債權的對比可見，非破產債權的共性即在于其具有懲罰性特征，而相較于其他破產債權而言，如若允許懲罰性債權同非懲罰性債權同等參與分配即會實際破壞債權清償的公平，畢竟追根溯源來看，《企業破產法》的精神即為第一條中的“公平清理債權債務”，懲罰性債權其非懲罰性部分在得以同等分配的情況下，即已經實現了公平。

二、破產債權確認后的，提請破產的主體資格。

正如篇首所述，既然《企業破產法》第七條規定債權人有權在債務人資不抵債情形下提請對債務人破產申請，此處的債權人是否包含所有債權人？即所有破產債權人以及非破產債權人？

答案是否定的，《企業破產法》第一百一十三條已經對破產債權予以明確的情況下即可見，對于破產債權人提請的破產申請應當予以受理，這點在各地的司法文件中予以印證：

《廣東省高級人民法院關于審理企業破產案件若干問題的指引》

第九條【優先債權人、公法債權人申請】

稅款債權人、社保債權人等優先于普通債權的債權人，可以申請債務人破產。
民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權的債權人申請債務人破產的，人民法院不予支持。

《山東省高級人民法院關于印發企業破產案件審理規范指引(試行)的通知》

第十八條 債務人欠繳稅款、社會保險費用的，稅務部門、社保部門可以向人民法院申請債務人破產。國務院金融監督管理機構可以依法對金融機構提出重整或者破產清算申請。

《江蘇省高級人民法院破產案件審理指南（2023修訂）》

（四）申請主體

破產申請人包括債權人、債務人、負有清算責任的人和國務院金融監督管理機構。債權人通常為與債務人存在債權債務關系的平等民事主體，亦有特殊情形。

1．國家機關。債務人欠繳稅款、社會保險費用或者法定住房公積金的，稅務部門、勞動保障部門或者住房公積金管理部門可以向人民法院申請債務人破產。

《北京市高級人民法院企業破產案件審理規程》

10、（稅務機關、社會保險費管理部門的申請權）債務人出現企業破產法第二條規定的情形，欠繳稅款、企業應繳部分社會保險費用（不包括滯納金、罰款）的，稅務機關、社會保險費用管理部門可以向人民法院申請債務人破產清算。

通過上述羅列的規定可見，對于債務人欠付的社會保險費用、稅款或者法定住房公積金的，社保部門、稅務部門、住房公積金管理部門均可以向人民法院申請債務人破產，但是對于債務人欠付的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權的債權人申請債務人破產的，人民法院不予支持。

所以可見并非所有債權均屬于破產債權，自然也就并非所有債權人均有權向人民法院提請債務人破產。