案例來源：遼寧省大連市中級(jí)人民法院（2023）遼02民終7650號(hào)民事裁定書

裁判要旨：一審法院認(rèn)為，本案屬政府主導(dǎo)的行政行為引發(fā)的政策性理解及執(zhí)行爭(zhēng)議，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)處理。本案不屬于平等主體之間因財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系引發(fā)的糾紛，不屬于人民法院受理民事案件的受案范圍。二審法院認(rèn)為，本案糾紛涉及特困人員的認(rèn)定條件、救助供養(yǎng)待遇的發(fā)放，均不屬于民事案件的受理范圍。

基本案情

上訴人（原審原告）：某鎮(zhèn)人民政府（以下簡(jiǎn)稱鎮(zhèn)政府）

被上訴人（原審被告）：董某某

鎮(zhèn)政府在上訴事實(shí)和理由部分述稱，董某某系鎮(zhèn)政府轄區(qū)的特困戶，一直由鎮(zhèn)政府救助和供養(yǎng)，因與政府簽訂《大連太平灣臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)土地補(bǔ)償及安置協(xié)議書》和《大連太平灣臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)補(bǔ)償協(xié)議書》，董某某實(shí)際領(lǐng)取319,368.70元補(bǔ)償款。但董某某自2023年2月至2023年8月，一直由鎮(zhèn)政府供養(yǎng)，本人沒有任何實(shí)際花銷。經(jīng)大連市監(jiān)察委核定：董某某自2023年2月起至2023年8月，不再符合特困戶的相關(guān)政策規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)該再領(lǐng)取特困供養(yǎng)費(fèi)，但其違法領(lǐng)取特困供養(yǎng)金22,552元，系不當(dāng)?shù)美瑢儆诿穹ㄕ{(diào)整范圍。

一審法院認(rèn)為，原告認(rèn)為被告取得搬遷補(bǔ)償款后不符合救助和供養(yǎng)條件。本案系按國(guó)家政策文件規(guī)定及大政發(fā)（2023）31號(hào)《大連市人民政府關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的實(shí)施意見》和大民發(fā)（2023）107號(hào)《大連市最低生活保障辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定有關(guān)補(bǔ)助款發(fā)放所引發(fā)的糾紛，屬政府主導(dǎo)的行政行為引發(fā)的政策性理解及執(zhí)行爭(zhēng)議，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)處理。本案不屬于平等主體之間因財(cái)產(chǎn)和人身關(guān)系引發(fā)的糾紛，不屬于人民法院受理民事案件的受案范圍。裁定：駁回鎮(zhèn)政府的起訴。

二審法院認(rèn)為，上訴人在本案中主張被上訴人在領(lǐng)取了動(dòng)遷款后不符合特困戶的認(rèn)定條件要求返還此后發(fā)放的特困補(bǔ)助金。根據(jù)《大連市人民政府關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的實(shí)施意見》（大政發(fā)〔2023〕31號(hào)）規(guī)定，特困人員救助供養(yǎng)的申請(qǐng)、終止，均需要履行相關(guān)的行政審批手續(xù)，本案糾紛涉及特困人員的認(rèn)定條件、救助供養(yǎng)待遇的發(fā)放，均不屬于民事案件的受理范圍，一審裁定駁回上訴人的起訴并無(wú)不當(dāng)。裁定：駁回上訴，維持原裁定。

法律分析

本案主要涉及鎮(zhèn)政府要求董某某返還特困供養(yǎng)金是否屬于民事糾紛、是否屬于人民法院民事案件管轄范圍問題。鎮(zhèn)政府認(rèn)為屬于民法上的不當(dāng)?shù)美蚨鴮儆谌嗣穹ㄔ好袷掳讣茌牱秶环ㄔ赫J(rèn)為，這是政府行為，不屬于民事糾紛，不屬于人民法院民事案件管轄范圍。那么，我們就來從法律層面進(jìn)行一些分析：

第一，何為民事案件？判斷民事案件需要考慮哪些要素？

民事案件就是民事主體之間發(fā)生的人身或財(cái)產(chǎn)糾紛。關(guān)于這個(gè)問題，《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）有明確規(guī)定。《民法典》第二條規(guī)定：“民法調(diào)整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系。”每部法律都有著自己的調(diào)整范圍，不是無(wú)限管轄，比如刑法調(diào)整刑事法律關(guān)系，民法調(diào)整民事法律關(guān)系，行政法調(diào)整行政法律關(guān)系。因此，理解民事法律關(guān)系，要考慮兩點(diǎn)：一是必須是平等的民事主體之間。二是涉及的內(nèi)容是民事主體之間的人身或財(cái)產(chǎn)關(guān)系，否則也不屬于民法調(diào)整。對(duì)于民事主體之間地位平等，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析，而不是僅僅看外表。比如，行政機(jī)關(guān)一般代表和行使國(guó)家行政權(quán)力，其與公民之間地位是不平等的，如果僅僅從外表看，他們之間形成的法律關(guān)系就不是民事法律關(guān)系。但是，對(duì)此要進(jìn)行具體分析：如果行政機(jī)關(guān)是行使行政權(quán)力，如對(duì)公民的違法行為進(jìn)行處罰，或者是進(jìn)行戶籍管理等，那么，此時(shí)雙方之間形成的法律關(guān)系就是行政法律關(guān)系；如果行政機(jī)關(guān)不是行使自己的行政權(quán)力，如與某建筑公司簽訂建設(shè)工程合同，對(duì)辦公樓進(jìn)行建造，那么，此時(shí)雙方之間形成的法律關(guān)系就是民事法律關(guān)系。

第二，人民法院民事案件受案范圍

基于民法有著自己的調(diào)整范圍，那么，人民法院民事案件也有自己的受案范圍，非民事案件當(dāng)然就不屬于人民法院民事案件受案范圍，就不應(yīng)受理；如果已經(jīng)受理，則應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第三條規(guī)定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定。”第一百一十九條規(guī)定：“起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”第一百二十四條規(guī)定：“人民法院對(duì)下列起訴，分別情形，予以處理：(一)依照行政訴訟法的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟;(二)依照法律規(guī)定，雙方當(dāng)事人達(dá)成書面仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁、不得向人民法院起訴的，告知原告向仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁;(三)依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決;(四)對(duì)不屬于本院管轄的案件，告知原告向有管轄權(quán)的人民法院起訴;(五)對(duì)判決、裁定、調(diào)解書已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件，當(dāng)事人又起訴的，告知原告申請(qǐng)?jiān)賹彛嗣穹ㄔ簻?zhǔn)許撤訴的裁定除外;(六)依照法律規(guī)定，在一定期限內(nèi)不得起訴的案件，在不得起訴的期限內(nèi)起訴的，不予受理;(七)判決不準(zhǔn)離婚和調(diào)解和好的離婚案件，判決、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件，沒有新情況、新理由，原告在六個(gè)月內(nèi)又起訴的，不予受理。”第一百五十四條規(guī)定：“裁定適用于下列范圍：(一)不予受理;(二)對(duì)管轄權(quán)有異議的;(三)駁回起訴;(四)保全和先予執(zhí)行;(五)準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴;(六)中止或者終結(jié)訴訟;(七)補(bǔ)正判決書中的筆誤;(八)中止或者終結(jié)執(zhí)行;(九)撤銷或者不予執(zhí)行仲裁裁決;(十)不予執(zhí)行公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書;(十一)其他需要裁定解決的事項(xiàng)。對(duì)前款第一項(xiàng)至第三項(xiàng)裁定，可以上訴。裁定書應(yīng)當(dāng)寫明裁定結(jié)果和作出該裁定的理由。裁定書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章。口頭裁定的，記入筆錄。”

第三，本案董某某是否應(yīng)認(rèn)定為特困供養(yǎng)戶，是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，屬于行政法律關(guān)系，而非民事法律關(guān)系

本案中，公民董某某系鎮(zhèn)政府轄區(qū)的特困戶，一直由鎮(zhèn)政府救助和供養(yǎng)，因與政府簽訂《大連太平灣臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)土地補(bǔ)償及安置協(xié)議書》和《大連太平灣臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)補(bǔ)償協(xié)議書》，董某某實(shí)際領(lǐng)取319,368.70元補(bǔ)償款。后監(jiān)察委核定，董某某多領(lǐng)取特困供養(yǎng)金20000余元。從形式外觀看，根據(jù)監(jiān)察委核定，董某某多領(lǐng)取的該特困供養(yǎng)金屬于不當(dāng)?shù)美：螢椴划?dāng)?shù)美兀克^不當(dāng)?shù)美侵傅美双@得利益沒有法律上的根據(jù)。《民法典》第九百八十五條規(guī)定：“得利人沒有法律根據(jù)取得不當(dāng)利益的，受損失的人可以請(qǐng)求得利人返還取得的利益，但是有下列情形之一的除外：(一)為履行道德義務(wù)進(jìn)行的給付;(二)債務(wù)到期之前的清償;(三)明知無(wú)給付義務(wù)而進(jìn)行的債務(wù)清償。”但是，不當(dāng)?shù)美m紛系基于民事法律關(guān)系，其適用的前提是屬于民法調(diào)整范圍；如果不屬于民法調(diào)整范圍，則不構(gòu)成不當(dāng)?shù)美１景钢校c董某某之間就董某某是否應(yīng)被認(rèn)定為特困供養(yǎng)戶、該20000余元特困供養(yǎng)金是否屬于多給的資金等問題，系政府的具體行政行為，雙方之間是不平等的法律關(guān)系，即行政法律關(guān)系，而非平等主體之間的民事法律關(guān)系。有人可能會(huì)說，政府與董某某之間不是簽訂了合同嗎？但該合同只是政府與董某某之間形成行政補(bǔ)償關(guān)系的依據(jù)，也不是平等的民事法律關(guān)系。所以，政府向人民法院對(duì)董某某提起民事訴訟，就缺乏法律依據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理；已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)依法裁定駁回起訴。

是否可以提起行政訴訟？

那么，既然雙方之間形成的是行政法律關(guān)系，那么，政府是否可以對(duì)董某某提起行政訴訟呢？不可。行政訴訟是典型的“民告官”，只能是公民、法人等行政相對(duì)人提起行政訴訟；行政機(jī)關(guān)只能作為被告，不能作為原告，也不得提起反訴。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。”

筆者觀點(diǎn)

筆者認(rèn)為，既然行政機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)定董某某多領(lǐng)取的特困供養(yǎng)金20000余元屬于“不當(dāng)?shù)美保涂赏ㄟ^行使行政職權(quán)依法追繳該“特困供養(yǎng)金”20000余元，而不能通過民事訴訟解決。董某某如果不服，可依法提起行政訴訟。這樣，法律關(guān)系就理順了，這也是通過法治思維和法治方式解決法律問題。