審理土地山林確權(quán)類行政裁決案件可適用變更判決

文/郭修江 張巧云

作者單位：最高人民法院

【裁判要旨】

本案通過(guò)指明行政裁決基礎(chǔ)爭(zhēng)議為民事?tīng)?zhēng)議，人民法院對(duì)民事糾紛，原本就享有完全的司法裁判權(quán)；結(jié)合最高人民法院《關(guān)于適用行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法解釋》）第140條第2款關(guān)于行政裁決案件一并審理民事?tīng)?zhēng)議無(wú)需另行立案的規(guī)定，以及自然資源確權(quán)行政裁決行為涉及款額的確定，從實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議角度出發(fā)，認(rèn)為人民法院在查明事實(shí)、證據(jù)充分確鑿的情形下，可以依照行政訴訟法第七十七條規(guī)定，依法作出變更判決，直接將土地、山林等自然資源權(quán)屬判決確認(rèn)給爭(zhēng)議一方。

□案號(hào)

一審：（2023）桂10行初123號(hào)

二審：（2023）桂行終506號(hào)

再審審查：（2023）最高法行申1486號(hào) 再審：（2023）最高法行再134號(hào)

【案情】

再審申請(qǐng)人：廣西壯族自治區(qū)隆林各族自治縣新州鎮(zhèn)民強(qiáng)村民委員會(huì)江管農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱江管社）。

被申請(qǐng)人：隆林各族自治縣人民政府、廣西百色市政府、隆林縣新州鎮(zhèn)民強(qiáng)村民委員會(huì)六我農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱六我社）、隆林縣新州鎮(zhèn)民強(qiáng)村民委員會(huì)南林農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱南林社）。

爭(zhēng)議地名為“可六”，面積43.5畝；爭(zhēng)議各方為六我社、江管社、南林社。六我社、江管社對(duì)爭(zhēng)議地全部面積主張權(quán)屬，南林社對(duì)爭(zhēng)議地中的7.95 畝主張權(quán)屬。1954 年，原隆林聯(lián)合自治區(qū)政府

向六我社部分村民頒發(fā) 5 份土地房產(chǎn)所有證。1981 年，原隆林縣革命委員會(huì)向江管社頒發(fā)林權(quán)證。1990 年，廣西自治區(qū)政府向六我社兩位村民頒發(fā)集體土地建設(shè)用地使用證，之后兩位村民在爭(zhēng)議地上各建一棟住宅樓。2003 年，隆林縣政府向六我社部分村民頒發(fā) 8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

2000 年，六我社與江管社對(duì)爭(zhēng)議地發(fā)生權(quán)屬糾紛。隆林縣新州鎮(zhèn)民強(qiáng)村人民調(diào)解委員會(huì)作出調(diào)解書(shū)，以江管社持有林權(quán)證為由，確認(rèn)爭(zhēng)議地歸其所有。2011 年，新州鎮(zhèn)政府組織各方當(dāng)事人現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，各方簽字確認(rèn)的現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄記載：六我社從土改、合作化、四固定、1982 年實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制至今，一直在爭(zhēng)議地內(nèi)耕種。2023年，隆林縣政府作出隆政處（2023）2 號(hào)處理決定（第一次確權(quán)），將爭(zhēng)議地確權(quán)歸六我社所有。后隆林縣政府將該決定撤銷。2023 年，隆林縣政府組織各方當(dāng)事人再次現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，確認(rèn)：1. 江管社提交的林權(quán)證四至范圍涉及爭(zhēng)議地。2. 六我社提交的 5 份土地房產(chǎn)所有證、8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、兩位村民所建兩棟住宅樓四至范圍均涉及爭(zhēng)議地。3. 南林社提交的 3 份土地房產(chǎn)所有證指認(rèn)不出具體位置。后經(jīng)鑒定，8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的公章用印時(shí)間與實(shí)際不符。

2023 年，隆林縣政府作出隆政處字（2023）1 號(hào)處理決定（第二次確權(quán)），決定：爭(zhēng)議地歸江管社所有；撤銷 8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中涉及本案爭(zhēng)議地的部分。百色市政府復(fù)議維持上述決定。六我社不服，訴至法院。隆林縣人民法院（2023）隆行初字第 5號(hào)行政判決認(rèn)為，江管社持有的林權(quán)證要素不齊，不能作為確權(quán)依據(jù)，遂判決撤銷隆政處字（2023）1 號(hào)處理決定。江管社不服，提起上訴。百色市中級(jí)人民法院（2023）百中行終字第 78號(hào)行政判決認(rèn)為，隆政處字（2023）1號(hào)處理決定未將持證人列為當(dāng)事人即撤銷 8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，程序違法，遂判決撤銷一審判決和隆政處字（2023）1 號(hào)處理決定，責(zé)令隆林縣政府重新作出處理決定。2023 年 10 月 28 日，隆林縣政府作出隆政處（2023）4 號(hào)處理決定（以下簡(jiǎn)稱 4 號(hào)處理決定），即本案被訴行政行為（第三次確權(quán)），決定：爭(zhēng)議地歸江管社所有。百色市政府作出百政復(fù)決字（2023）第 7 號(hào)復(fù)議決定（以下簡(jiǎn)稱 7 號(hào)復(fù)議決定），維持 4 號(hào)處理決定。六我社不服，提起本案訴訟，請(qǐng)求撤銷 4 號(hào)處理決定、7 號(hào)復(fù)議決定，撤銷江管社持有的林權(quán)證，責(zé)令隆林縣政府重新處理。

【審判】

百色市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，六我社持有的 5 份土地房產(chǎn)所有證雖涉及爭(zhēng)議地，但已失去法律效力；8 份土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證真實(shí)性存疑。江管社以林權(quán)證主張權(quán)屬，有事實(shí)和法律依據(jù)。4 號(hào)處理決定將爭(zhēng)議地確權(quán)歸江管社所有正確。遂判決駁回六我社的訴求。六我社不服，提起上訴。廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院二審判決撤銷一審判決、4 號(hào)處理決定、7 號(hào)復(fù)議決定，由隆林縣政府重新作出處理決定。

最高人民法院再審審查認(rèn)為，二審判決在查清案件事實(shí)、證據(jù)充分情形下，未對(duì)爭(zhēng)議地權(quán)屬直接作出判決，而是判決隆林縣政府重新作出行政行為，有違行政訴訟法實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的立法目的，可能存在適用法律和判決方式不當(dāng)，裁定提審。

最高法院再審審理認(rèn)為，基于六我社提交的 5 份土地房產(chǎn)所有證和長(zhǎng)期管業(yè)事實(shí)，可以確認(rèn)爭(zhēng)議地應(yīng)屬于六我社集體所有。根據(jù)行政訴訟法第六十條第一款和《行政訴訟法適用解釋》第 140 條第 2 款關(guān)于審理行政裁決案件，一并審理民事?tīng)?zhēng)議的，不另行立案的規(guī)定，結(jié)合自然資源確權(quán)行政裁決行為涉及款額的確定，符合變更判決適用條件，依照行政訴訟法第七十條第（一）項(xiàng)、第七十七條第一款、第八十九條第一款第（二）項(xiàng)和第三款，《行政訴訟法解釋》第 119 條第1 款的規(guī)定作出再審判決：撤銷一、二審行政判決，撤銷 7 號(hào)復(fù)議決定，變更 4 號(hào)處理決定關(guān)于爭(zhēng)議地權(quán)利歸屬的內(nèi)容，爭(zhēng)議地可六面積 43.5 畝屬六我社農(nóng)民集體所有。

【評(píng)析】

土地、山林等自然資源權(quán)屬糾紛，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)先行作出行政裁決，當(dāng)事人不服行政裁決，可以依法提起行政訴訟。人民法院對(duì)行政裁決行為所處理的民事?tīng)?zhēng)議，享有完全的司法裁判權(quán)。為了在行政訴訟中實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，經(jīng)審理認(rèn)為被訴行政裁決行為違法、裁決結(jié)果錯(cuò)誤，且根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)能夠確定爭(zhēng)議地權(quán)利歸屬的，人民法院可依照行政訴訟法第七十七條規(guī)定作出變更判決，直接確定爭(zhēng)議地的權(quán)利歸屬，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議。

一、行政裁決的民事基礎(chǔ)法律關(guān)系

追溯行政裁決的由來(lái)，其起因是存在民事?tīng)?zhēng)議。解決平等主體間的民事權(quán)益活動(dòng)，本是司法權(quán)領(lǐng)域的一項(xiàng)司法職能。隨著行政管理范圍的不斷擴(kuò)大，由于部分爭(zhēng)議涉及的問(wèn)題技術(shù)性和專業(yè)性強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)擁有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和行政管理經(jīng)驗(yàn)，由其處理具有程序簡(jiǎn)便、方法靈活、救濟(jì)迅速的特點(diǎn)。對(duì)于部分平等主體間的民事權(quán)益糾紛，法律、法規(guī)增加規(guī)定由行政機(jī)關(guān)先行處理的程序，即采用行政裁決方式處理部分平等主體之間的民事權(quán)益糾紛。如土地管理法第十六條、森林法第十七條、草原法第十六條等。

基于行政裁決的基礎(chǔ)法律關(guān)系原本屬于民事關(guān)系，只是因行政機(jī)關(guān)的介入產(chǎn)生行政裁決的結(jié)果，故行政裁決引發(fā)的行政訴訟具有不同于其他行政案件的特點(diǎn)，即具有民事性、居間性和準(zhǔn)司法性的特征。當(dāng)事人針對(duì)行政裁決提起行政訴訟時(shí)，其訴訟請(qǐng)求實(shí)質(zhì)包括作為民事訴訟原告的民事訴訟請(qǐng)求，當(dāng)事人的民事權(quán)益請(qǐng)求已包含于并轉(zhuǎn)化為一種行政訴訟請(qǐng)求。行政裁決案件的審理中，既有行政法律關(guān)系，又有民事法律關(guān)系；既有行政爭(zhēng)議，又有民事?tīng)?zhēng)議，行政裁決與其所涉民事?tīng)?zhēng)議密不可分，行政爭(zhēng)議、民事?tīng)?zhēng)議中的事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信以及裁判理由和結(jié)果必然相互影響。如果只解決行政爭(zhēng)議，而不審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，案件的實(shí)體處理缺乏完整性。根據(jù)行政訴訟法全面審查被訴行政行為合法性原則以及實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的訴訟目的，人民法院在對(duì)行政行為合法性作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議一并作出處理。

二、山林確權(quán)行政裁決案件中適用變更判決涉及的司法權(quán)邊界

司法變更權(quán)是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具有裁量性的行政行為進(jìn)行司法審查后，認(rèn)為該行政行為欠缺合理性、正當(dāng)性，基于合理公正的原則予以變更行政行為內(nèi)容的權(quán)力。與撤銷判決不同，變更判決是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的直接介入，可以說(shuō)是司法機(jī)關(guān)替行政機(jī)關(guān)作出了新的行政行為。這就涉及司法權(quán)與行政權(quán)的分工和沖突。對(duì)于必須由行政機(jī)關(guān)作出行為行使職權(quán)的帶有明顯行政權(quán)特征的事項(xiàng)，涉及司法權(quán)和行政權(quán)的沖突和邊界，法院還是不宜直接作出變更判決，來(lái)替代原行政行為。

而山林確權(quán)行政裁決案件的特殊性在于，因其本質(zhì)屬民事?tīng)?zhēng)議，而非對(duì)行政權(quán)的判斷和評(píng)估，人民法院在查清案件事實(shí)后直接變更行政裁決內(nèi)容，是司法裁判對(duì)民事權(quán)利的最后救濟(jì)和終局保障，是對(duì)涉及行政裁決的司法救濟(jì)享有終決權(quán)的體現(xiàn)，并不構(gòu)成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的擴(kuò)張，也并非司法機(jī)關(guān)替行政機(jī)關(guān)作出了新的行政行為。從行政訴訟法規(guī)定的變更判決的情形，可以看出變更判決的立法核心價(jià)值，在于追求訴訟經(jīng)濟(jì)與維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，徹底解決糾紛。基于行政裁決類案件的民事性，且不涉及對(duì)行政權(quán)邊界的侵犯，將此類案件的判決方式擴(kuò)至變更判決，不構(gòu)成權(quán)力邊界沖突，具有法理基礎(chǔ)。

三、變更判決的法定適用條件

行政訴訟法第七十七條第一款規(guī)定，行政處罰明顯不當(dāng)或者其他行政行為涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院可以判決變更。所謂涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤，通常是指被訴行政行為涉及的錢(qián)款的具體數(shù)字確定，或者與款額相關(guān)聯(lián)的權(quán)利歸屬的認(rèn)定出現(xiàn)錯(cuò)誤，主要包括兩種情形：一是行政補(bǔ)償、行政賠償案件中，涉及賠償、補(bǔ)償具體數(shù)額的計(jì)算確有錯(cuò)誤的；二是土地、山林、草原確權(quán)行政裁決案件中，涉及爭(zhēng)議地中各方權(quán)利歸屬具體面積數(shù)額的確定確有錯(cuò)誤的。同時(shí)，行政訴訟法第六十一條第一款明確，人民法院在審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決案件中，可以一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議。《行政訴訟法解釋》第 140 條第 2 款進(jìn)一步確定，審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作裁決的案件，一并審理民事?tīng)?zhēng)議的，無(wú)需將民事?tīng)?zhēng)議另行立案，可以一并審理行民爭(zhēng)議的方式化解行政裁決引發(fā)的爭(zhēng)議。本案中，爭(zhēng)議山林的權(quán)利歸屬問(wèn)題是爭(zhēng)議的核心問(wèn)題。4號(hào)處理決定將爭(zhēng)議地 43.5 畝山林權(quán)屬確權(quán)給江管社集體所有。二審經(jīng)審理認(rèn)為，4 號(hào)處理決定將爭(zhēng)議地 43.5畝山林認(rèn)定歸江管社所有確有錯(cuò)誤，爭(zhēng)議地 43.5 畝山林應(yīng)當(dāng)屬于六我社所有，案件屬于行政行為涉及對(duì)款額的認(rèn)定確有錯(cuò)誤的情形，二審本應(yīng)依照行政訴訟法第七十七條規(guī)定，依法作出變更判決，實(shí)質(zhì)化解爭(zhēng)議，但是，卻作出了撤銷重作判決。該判決適用法律和判決方式錯(cuò)誤，依法應(yīng)予再審改判。

四、實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議的立法目的

土地、山林確權(quán)案件，屬于典型的行政裁決案件。實(shí)踐中，由于對(duì)變更判決適用范圍的理解不到位，存在大量的以撤銷重作判決代替變更判決的案例，產(chǎn)生循環(huán)訴訟，糾紛長(zhǎng)期不能解決。往往是法院撤銷政府作出的確權(quán)決定后，當(dāng)事人對(duì)政府重新作出的處理決定不服，再次申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再次提起行政訴訟。案件經(jīng)過(guò)復(fù)議、一審、二審，撤銷重作后，又一次循環(huán)往復(fù)。有的案件經(jīng)過(guò)三、四輪撤銷重作，實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的土地、山林權(quán)利歸屬問(wèn)題依然不能解決。本案亦經(jīng)過(guò)政府兩次確權(quán)，法院兩次撤銷重作。本應(yīng)適用變更判決實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的案件，適用撤銷重作判決，極大地降低了行政和司法效率，浪費(fèi)行政、司法資源和民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人雙方的人力和財(cái)力，嚴(yán)重?fù)p害司法公信力和司法權(quán)威。爭(zhēng)議土地、山林等自然資源因糾紛無(wú)解決而被長(zhǎng)期擱置，社會(huì)財(cái)富得不到及時(shí)、有效地開(kāi)發(fā)利用，甚至因糾紛長(zhǎng)期不能解決，引發(fā)嚴(yán)重的群體性事件，一些當(dāng)事人長(zhǎng)期申訴上訪，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。行政訴訟法第一條規(guī)定，行政訴訟法的立法目的之一是解決行政爭(zhēng)議。根據(jù)行政訴訟法全面審查被訴行政行為合法性原則以及實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的訴訟目的，人民法院在對(duì)行政行為合法性作出判決的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議一并作出處理。變更判決與撤銷重作判決，均屬于行政訴訟法規(guī)定的法定判決方式。但是，與撤銷重作判決相比較，變更判決直接確定爭(zhēng)議事項(xiàng)的處理結(jié)果，無(wú)需被告另行作出行政行為，更有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。在符合變更判決法定適用條件的情形下，人民法院選擇適用撤銷重作判決，違背行政訴訟法關(guān)于解決行政爭(zhēng)議的立法目的，屬適用法律和判決方式錯(cuò)誤，依法應(yīng)予改判。相對(duì)于撤銷并責(zé)令重作，適用變更判決，直接對(duì)民事?tīng)?zhēng)議作出判決，符合行政訴訟法實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議的立法目的，避免了當(dāng)事人因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)拖延重作或者亂重作而遭受“二次傷害”，有利于社會(huì)關(guān)系盡早穩(wěn)定，可以最大限度地節(jié)約司法和行政資源，提高訴訟效率，減少當(dāng)事人訴累，起到事半功倍的效果。