裁判要點

1.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條規定，“公民、法人或者其他組織就土地征收補償協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理”。根據該法律規定，案涉協議符合受理條件。

2.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十一條第一款規定，人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查?！?/p>

3.《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條第一款規定，“行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效?！?/p>

【裁判文書】

遼寧省沈陽市中級人民法院

行 政 判 決 書

上訴人（原審原告）：遼寧A影視網絡科技有限公司（以下簡稱A影視）

被上訴人（原審被告）：沈陽市某區城市更新局（以下簡稱某更新局）

被上訴人（原審第三人）：沈陽市某區XX街道辦事處（以下簡稱XX街道）

上訴人A影視因履行行政協議一案，不服沈陽高新技術產業開發區人民法院（2023）遼0192行初942號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

原審查明，原告與沈陽市某區土地房屋征收管理辦公室于2023年3月19日簽訂《國有土地上房屋征收補償協議（貨幣補償）》，被告沈陽市某區XX街道辦事處作為被委托征收實施單位在協議上加蓋了公章。協議載明對8571.85平方米的土地實施征收，征收補償金額為3820萬元。協議其余部分均為空白，沒有地上房屋。協議簽訂后2023年3月26日被告沈陽市某區XX街道辦事處向原告支付1800萬元，剩余款項至今未支付。原告以二被告違約為由，起訴來院，要求二被告給付2023萬元并按貸款利率向原告支付利息。

另查明，沈陽市人民政府于2023年1月22日發布文件，決定收回某區甲路北側地塊的國有土地使用權，面積約12050平方米，四至范圍：東至XX小區現狀住宅，南至用地界限，西至22米規劃路中心線，北至用地界限。被收回的土地與原告申請登記的土地部分重合。該被收回的土地中有7971.47平方米是國有建設用地，其余4079平方米在2023年經遼寧省政府批復由集體建設用地（宅基地）被征收為國有土地。案涉協議中的8571.85平方米包括7971.47平方米國有建設用地，該土地系于1976年沈陽市某區XX人民公社革命委員會準許沈陽市B一廠使用的工業用地，經歷史沿革，該土地由沈陽C金屬制品廠延續使用，原告與沈陽C金屬制品廠于2008年5月20日簽訂收購協議書，協議標的物包括案涉土地。無論是沈陽C金屬制品廠亦或是原告均未就案涉土地取得土地使用權證書。

還查明，因沈陽市機構改革，沈陽市某區土地房屋征收管理辦公室于2023年1月25日重組為沈陽市某區城市更新局，即本案被告。

原審認為，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條規定，“公民、法人或者其他組織就土地征收補償協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理”。根據該法律規定，案涉協議符合受理條件。第十一條第一款規定，“人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查?！钡谑l第一款規定，“行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協議無效。”根據上述法律規定并結合案件事實，案涉土地8571.85平方米中的7971.47平方米屬于國有未登記地，即沒有對應的使用權人，其余面積對應的土地并未被收回，原告并非案涉土地的權利人，二被告與原告簽訂土地征收協議在主體及面積上均明顯違法。另外，對于補償金額，協議中記載為詳見評估報告，而評估報告中對土地權利類型的條件設定為“出讓”，這明顯與事實不符，因為案卷中并不存在任何國有建設用地使用權證，所以評估報告中的金額不能作為補償金額來使用。綜上所述，案涉協議存在重大且明顯違法的情形，應依法確認為無效，原告已經領取的1800萬元依法應當予以返還。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條第一款、第十五條第一款之規定，判決：一、確認2023年3月19日原沈陽市某區土地房屋征收管理辦公室、被告沈陽市某區XX街道辦事處與原告遼寧A影視網絡科技有限公司簽訂的《國有土地上房屋征收貨幣補償協議書》無效；二、原告遼寧A影視網絡科技有限公司于本判決發生法律效力之日起六十日內向被告沈陽市某區XX街道辦事處返還人民幣1800萬元；三、駁回原告訴訟請求。案件受理費172515.74元，由原告承擔。

上訴人A影視上訴稱，案涉土地并非沒有土地使用權人，沈陽C金屬制品廠對于該地塊具有使用權的，轉讓后上訴人一直使用該地塊，A影視合法購買案涉土地，對土地享有合法的使用權利，后期向政府申請登記并辦理登記過程中，登記被土地收回所中斷，沒有完成最終的登記，政府也沒有出具相關的土地文件，原審對此事實認定錯誤。A影視與政府的征收部門已經達成補償協議，現某更新局主張協議無效違背誠信原則，而且雙方協議系真實意思表示，不存在無效事由，根據行政訴訟法及相關解釋中列明的重大且明顯違法事項中并沒有原審認定的事項，故原審適用法律錯誤。A影視提出訴訟請求為要求履行合同，原審超出訴訟請求的范圍進行裁判適用法律錯誤。被上訴人應繼續履行協議剩余款項并支付利息。綜上，請求本院撤銷原審判決，發回重審或依法改判。

被上訴人某更新局辯稱，1、依據國有土地征收與補償條例第17條規定，被征收國有土地上應當有相應的房屋且被征收人為所有權人，本案上訴人既非國有土地的使用權人更在被征收國有土地上無房產權益；2、依據國有土地征收與補償條例第19條，被征收房屋價值應由具有相應資質房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確認，結合國有土地上房屋土地征收辦法第6條規定，評估機構應由房屋征收部門作為委托評估機構進行評估；3、依據國有土地上房屋土地征收辦法規定，被征收房地產的評估應當結合權屬現狀采用成本法、市場法等方法評估確認，綜合以上法規規定本案案涉的征收補償協議嚴重違法，如果上訴人享有案涉地國有土地使用權依據土地儲備辦法也不應當由被上訴人街道辦與其簽署國有土地上房屋征收補償合同，綜上，原審法院認定協議無效正確，請求二審法院依法駁回上訴人的請求。

被上訴人XX街道同意上述答辯觀點。

本院審理查明的事實與原審法院審理查明的事實一致。

另查明，A影視在補償協議簽訂前，將涉案土地上的地上物予以自行拆除。

本院認為，根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》。第十一條第一款的規定，“人民法院審理行政協議案件，應當對被告訂立、履行、變更、解除行政的行為是否具有法定職權、是否濫用職權、適用法律法規是否正確、是否遵守法定程序、是否明顯不當、是否履行相應法定職責進行合法性審查?！毙姓f議的審查范圍不同于民事協議，不以原告的訴訟請求為限，即使原告僅要求繼續履行協議，也應對協議訂立的合法性予以審查，原審審查范圍正確，故上訴人提出原審超范圍適用法律的理由不能成立。

A影視系從沈陽C金屬制品廠取得的相關房屋與土地，其土地性質亦應從原權利主體承繼而來，上述土地即使沒有明確記載土地性質，亦不可能為商業用地，且根據現有證據亦無法認定該宗土地為出讓國有土地，協議中所依據的估價報告內容明顯與土地性質不符，其估價結論亦會造成國家財產重大損失，故原審以案涉協議存在重大且明顯違法的情形，確認為無效的結論并無不當。

上訴人A影視購買沈陽C金屬制品廠相關房屋與土地，其在涉案土地上存在一定合法權益，補償部門應按照合法的方式評估定價予以補償。

本案的補償協議雖然無效，但在補償協議中，行政機關在簽訂協議中居于主導地位，其應對協議的合法性承擔責任，故其應承擔本案的訴訟費用。

綜上，原審認定事實清楚，適用法律正確，上訴人的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款（一）項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

一、二審案件受理費各172，515.74元，總計345，031.48元由某更新局承擔。

本判決為終審判決。

審判長 王繼東

審判員 唱英梅

審判員 沈 虹

二〇二一年五月二十五日

法官助理馬樂

書記員劉曉濛

本案判決所依據的相關法律

《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條：人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分別處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，適用法律、法規正確的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；