【裁判要點】

房屋被依法征收，該房屋所有權即轉歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的征收也意味著建設用地使用權的收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政復議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權已經消滅，其針對后續的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關系。

【案例索引】（2023）最高法行申1164號行政裁定

【案由】土地出讓批復

【當事人】

再審申請人（一審原告、二審上訴人）劉海英，女，1970年11月4日出生，漢族，住河南省洛陽市老城區。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）洛陽市人民政府，住所地河南省洛陽市洛龍區開元大道。

法定代表人劉宛康，該市人民政府市長。

【訴訟由來】

再審申請人劉海英因訴洛陽市人民政府（以下簡稱洛陽市政府）土地出讓批復一案，不服河南省高級人民法院（2023）豫行終762號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員劉雪梅、審判員閻巍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

【一審】

原審法院查明：2023年8月7日，洛陽市老城區人民政府（以下簡稱老城區政府）常務會議通過了老城區政府《關于洛陽古城（老城區東西南隅歷史文化街區）保護與整治項目國有土地上房屋征收決定》（以下簡稱《房屋征收決定》），決定對涉案土地實施征收。2023年1月6日，劉海英等人向洛陽市中級人民法院提起訴訟，請求撤銷上述征收決定，洛陽市中級人民法院于2023年9月23日作出一審判決，確認老城區政府2023年8月7日作出《房屋征收決定》違法。目前，該案二審正在審理中。2023年8月21日洛陽市政府作出《關于洛陽古城整治與保護項目一期地塊國有建設用地使用權出讓方案的批復》（洛政土〔2023〕240號，以下簡稱《批復》），同意將涉案土地以掛牌方式公開出讓。劉海英認為該《批復》侵犯其合法權益，訴至河南省鄭州市中級人民法院，請求撤銷該《批復》。

河南省鄭州市中級人民法院一審認為：《房屋征收決定》與《批復》雖然前后具有一定的關聯性，但卻是兩個獨立的行政行為。《房屋征收決定》雖然被人民法院的一審判決確認違法，但在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據此對已經被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復與劉海英沒有法律上的利害關系，劉海英不具備本案的原告訴訟主體資格，故對其起訴，依法應當不予受理，已經受理的，應當駁回起訴。劉海英等人糾紛的本質為征收補償爭議，其應當在相應征收補償訴訟和復議案件中解決自己的問題。綜上，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第二項之規定，作出（2023）鄭行初字第876號行政裁定，駁回劉海英的起訴。

【二審】

劉海英不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審經審理查明的事實除與一審查明的事實一致外，另查明：劉海英等人訴老城區政府《房屋征收決定》一案，該院已作出（2023）豫法行終字第00251號行政裁定，撤銷一審判決，發回洛陽市中級人民法院重審，目前案件正在審理中。

河南省高級人民法院二審認為：本案涉案土地使用權已經由老城區政府予以收回，在這種情況下，洛陽市政府作出批復同意公開掛牌出讓涉案土地，劉海英與該行政行為沒有法律上的利害關系，不具備本案原告主體資格，一審裁定駁回劉海英起訴并無不當。劉海英等人雖然對老城區政府作出的《房屋征收決定》提起行政訴訟，但目前該決定并沒有經法律程序被撤銷，仍具有法律效力。如以后該決定被依法撤銷，劉海英自可根據新的事實另行起訴。綜上，劉海英的上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。一審裁定正確，依法應予維持。據此作出（2023）豫行終762號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。

【再審理由和請求】

劉海英向本院申請再審稱:其房屋雖被列為征收范圍，但實際并沒有完成征收。其還持有房產證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續，故政府無權作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權的批復，其與該批復有法律上的利害關系。一審法院認為“在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應視為具有效力的行政行為”，等于說“違法的行政行為也有效”。何等荒唐！綜上，請求依法撤銷一、二審裁定并依法再審。

【再審裁判理由和結果】

本院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”本條在原告資格方面所確立的“利害關系”標準，通常要考慮以下三個要素：是否存在一項權利；該權利是否屬于原告的主觀權利；該權利是否可能受到了被訴行政行為的侵害。本案中，再審申請人請求撤銷的是洛陽市政府作出的《批復》，對于自己提起訴訟的權利基礎，再審申請人主張系基于其享有的土地使用權，并且認為：“其房屋雖被列為征收范圍，但實際并沒有完成征收。其還持有房產證，說明政府沒有征收其房屋的合法手續，故政府無權作出同意公開掛牌出讓其享有的土地使用權的批復，其與該批復有法律上的利害關系。”但《中華人民共和國物權法》第二十八條規定：“因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導致物權設立、變更、轉讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發生效力。”《國有土地上房屋征收與補償條例》第十三條第三款規定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”根據上述規定，一旦征收范圍內的房屋被依法征收，該房屋所有權即轉歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的征收也意味著建設用地使用權的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權亦同時收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政復議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但在房屋被依法征收之后，由于其享有的國有土地使用權已經消滅，其針對后續的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關系。

在提起本案訴訟之前，再審申請人先已針對征收決定提起行政訴訟，但生效裁判迄未作出。一審法院認為，“在未有生效判決明確撤銷該征收決定的情況下，該征收決定應視為具有效力的行政行為，洛陽市政府據此對已經被收歸國有的土地作出同意公開掛牌出讓的批復與劉海英沒有法律上的利害關系，劉海英不具備本案的原告訴訟主體資格”。再審申請人對此提出質疑，認為這等于說“違法的行政行為也有效”。本院認為，一審法院的前述論點并不“荒唐”。由于行政行為具有公定力，一經作出，不論合法與否，除因嚴重違法而依法無效外，在未經法定機關和法定程序撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機關、相對人、其他利害關系人以及其他國家機關均具有約束力。征收決定也是如此，一經作出，不論是否合法，立即發生效力，對作出決定的行政機關和被征收人都有法律約束力，并直接導致物權變動的法律效果。當然，正如二審裁定所言：“如以后該決定被依法撤銷，劉海英自可根據新的事實另行起訴。”但對于本案而言，原審法院裁定駁回起訴并無不當，再審申請人的再審理由并不成立。

綜上，再審申請人劉海英的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人劉海英的再審申請。